Provvedimento AGCM I859 n. 31212 del 21/05/2024

I859 – gare di acquisto e forniture di radiofarmaci: chiusura senza accertamento

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha esaminato una presunta intesa restrittiva nel settore dei radiofarmaci per PET, con particolare attenzione alle gare pubbliche e ai rapporti di cooperazione tra i principali operatori del mercato. Il procedimento, avviato anche a seguito di una domanda di clemenza, si è concluso con il riconoscimento che gli elementi raccolti non consentivano di dimostrare una violazione dell’art. 101 TFUE.

Parti e assetto del mercato

Le imprese coinvolte erano Novartis AG e la controllata Advanced Accelerator Applications S.r.l. (AAA), Curium Netherlands Holding B.V. e Curium Italy S.r.l., ITEL Telecomunicazioni S.r.l., GE Healthcare International B.V. e GE Healthcare Italia S.r.l., ACOM - Advanced Center Oncology Macerata - S.r.l., oltre ad AIMN. Nel corso del tempo il mercato si è concentrato, fino a restare sostanzialmente dominato dai gruppi Novartis, Curium e Itel. L’istruttoria ricostruisce anche le operazioni societarie che hanno ridotto il numero degli operatori attivi.

Mercato rilevante e peculiarità tecniche

Il procedimento riguarda radiofarmaci usati per la diagnostica PET, in particolare prodotti a base di FDG, fluorometilcolina e fluorodopa. Si tratta di prodotti altamente deperibili, con vita utile molto breve, che devono essere prodotti in prossimità del luogo di consumo tramite ciclotrone e consegnati in poche ore. Questa peculiarità rende centrale la localizzazione degli impianti e la disponibilità di siti di riserva o back-up per garantire la continuità della fornitura ai pazienti.

Ipotesi investigativa e fase pre-gare centralizzate

Secondo l’ipotesi originaria, dal 2005 le imprese avrebbero coordinato la propria presenza nelle gare mediante una rete di forniture incrociate e di cosiddetti finti back-up, con l’obiettivo di spartirsi le commesse e limitare la concorrenza. L’Autorità ha però rilevato che, per la fase 2005-2014, gli elementi raccolti non permettevano di ricostruire un disegno spartitorio unitario, evidenziando invece condotte discontinue, mutamenti societari e anche episodi di competizione accesa tra gli operatori.

Gare centralizzate e ATI esaminate

L’istruttoria si è concentrata su alcune ATI formate per gare regionali centralizzate: ESTAR 2017, SORESA 2014 e 2017, ASL Latina 2017 e ASUR Marche 2017. L’Autorità ha esaminato soprattutto le ATI tra AAA e Curium, e quella tra AAA e ACOM. In più casi le quote interne ai raggruppamenti venivano modificate nel tempo, ma l’AGCM ha ritenuto che tali variazioni fossero spiegabili dalla necessità di assicurare la fornitura, anche alla luce di problemi produttivi documentati, come i malfunzionamenti del ciclotrone di Pisa di Curium.

Valutazione delle specifiche gare

Per ESTAR 2017, l’ATI AAA-IBA/Curium risultava unica partecipante e la gara era molto più ampia delle precedenti procedure regionali toscane. Per SORESA 2014 e 2017, l’Autorità ha considerato le difese relative ai vincoli tecnici e logistici, tra cui la necessità di garantire una residua validità clinica dell’FDG e l’adeguatezza dei siti di produzione. Per Latina 2017, AAA non disponeva ancora dell’autorizzazione a produrre il farmaco richiesto nei propri stabilimenti italiani, mentre Curium ha rappresentato di non poter partecipare individualmente per ragioni di avviamento produttivo e di distanza geografica. Per ASUR Marche 2017, ACOM ha giustificato l’ATI con AAA come strumento per integrare requisiti tecnici e ottenere un punteggio più elevato.

Analisi economica dei back-up e conclusioni istruttorie

L’Autorità ha acquisito dati su gare e forniture di back-up dal 2007 al 2023, senza riscontrare anomalie significative. Le ATI e i back-up tra le parti risultavano relativamente poco frequenti, i prezzi non apparivano anomali e gli scambi di back-up erano di valore modesto. In particolare, per Curium i back-up non hanno mai superato il 5% del fatturato. Nel complesso, l’analisi non ha corroborato l’idea di un uso distorto dei back-up quale meccanismo cartellistico.

Esito del procedimento

Alla luce delle risultanze istruttorie, l’AGCM ha affermato che il settore presenta caratteristiche tali da imporre un certo grado di collaborazione tra concorrenti per garantire il servizio, e che nel caso concreto non era possibile affermare con ragionevole certezza che le imprese potessero partecipare autonomamente a tutte le gare contestate. Non essendo emersi elementi sufficienti a provare un’intesa restrittiva della concorrenza, l’Autorità ha deliberato che sono venuti meno i motivi di intervento nei confronti di tutte le parti e non ha applicato sanzioni.