Sentenza n. 2189/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di un’attività di ristorazione e concessionaria dell’occupazione temporanea di 22,25 mq di suolo pubblico, aveva occupato un’ulteriore superficie di circa 7 mq. Dopo il sopralluogo del 27 agosto 2026, il Comune le aveva ordinato, con provvedimento dirigenziale del 6 ottobre 2026, la chiusura dell’esercizio per dieci giorni, per occupazione non autorizzata e reiterazione della condotta, ai sensi dell’art. 3, comma 16, l. 94/2009. La ricorrente deduceva: 1) incompetenza del dirigente, poiché il potere sanzionatorio sulle strade urbane spetta al Sindaco; 2) insussistenza dei presupposti della norma, perché l’area occupata non sarebbe stata una sede stradale; 3) violazione della proporzionalità nella determinazione della durata della chiusura, anche alla luce delle ordinanze sindacali che prevedevano il raddoppio della misura in caso di recidiva; 4) violazione delle garanzie partecipative. Impugnava inoltre le ordinanze sindacali nn. 45/2019, 36/2024 e 16/2025, anche nella parte in cui prevedevano il raddoppio della chiusura in caso di reiterazione. Il Comune sosteneva l’infondatezza del ricorso e che il potere fosse stato validamente trasferito al dirigente dalle ordinanze sindacali.

La decisione

Il TAR ha accolto la censura di incompetenza. L’art. 3, comma 16, l. 94/2009 attribuisce al Sindaco il potere di ordinare, per le strade urbane, il ripristino dei luoghi e, in caso di occupazione commerciale, la chiusura dell’esercizio; tale attribuzione è coerente con l’art. 50, comma 4, d.lgs. 267/2000, che fa salve le funzioni conferite al Sindaco da specifiche disposizioni di legge. Le ordinanze sindacali non potevano delegare il potere al dirigente in assenza di una previsione normativa che autorizzasse la delega: la delega ha quindi violato il principio di legalità e la norma attributiva della competenza. È stata annullata l’ordinanza dirigenziale n. 2441/2026 e sono state annullate le ordinanze sindacali nn. 45/2019, 36/2024 e 16/2025 limitatamente alla parte che delegava al dirigente il potere sanzionatorio. Il vizio di incompetenza non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, poiché l’attività riservata all’organo competente deve essere esercitata da quest’ultimo. Le censure sui presupposti dell’illecito, sulla proporzionalità, sulla partecipazione procedimentale e sugli ulteriori profili delle ordinanze sindacali sono state assorbite o non esaminate. Le ulteriori domande di annullamento delle ordinanze sindacali, compresa la contestazione della disciplina del raddoppio della chiusura, sono state dichiarate improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, essendo venuto meno il provvedimento applicativo. Spese compensate. La domanda cautelare monocratica era stata accolta con decreto del 14 ottobre 2026.

Norme richiamate

• art. 3, comma 16, l. 94/2009

  Dal tenore letterale della disposizione de qua emerge in modo evidente che il legislatore, con riferimento alle strade urbane (delle quali fa parte la via Cavalca, oggetto della presente causa), attribuisce al Sindaco il potere di emissione dell’ordinanza che sanziona l’occupazione abusiva di suolo pubblico con la chiusura temporanea dell’attività commerciale.

  Per l’occupazione abusiva a fini commerciali su una strada urbana, la disposizione attribuisce al Sindaco, e non al dirigente comunale, il potere di adottare l’ordinanza di chiusura.

• art. 50, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Tra le funzioni attribuite al Sindaco in quanto autorità locale, per le quali opera quindi la clausola di salvaguardia della competenza sindacale di cui all’art. 50 comma 4 D. Lgs. 267/2000, figura quella afferente all’emissione dell’ordinanza sanzionatoria dell’abusiva occupazione di suolo pubblico posta in essere da esercizi commerciali sulle strade urbane, ai sensi dell’art. 3 comma 16 L. 94/2009.

  La competenza sindacale specificamente attribuita dall’art. 3, comma 16, l. 94/2009 è salvaguardata dall’art. 50, comma 4, che mantiene in capo al Sindaco le funzioni conferitegli dalla legge quale autorità locale.

• art. 107, commi 1 e 2, d.lgs. 267/2000

  Se la prima delle due norme citate attribuisce infatti ai dirigenti il potere gestorio, stabilendo il «principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativo, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti […]», la seconda fa salve le funzioni attribuite al Sindaco «in quanto autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge» (art. 50, comma 4, D. Lgs. 267/2000).

  La regola generale che attribuisce la gestione ai dirigenti non esclude le competenze che specifiche disposizioni di legge riservano al Sindaco.

• art. 97 Cost.

  Nel caso di specie, il quadro normativo non attribuisce al Sindaco il potere di delegare il proprio potere al dirigente, dunque lo spostamento di competenza posto in essere con le ordinanze sindacali nn. 45/2019, 36/2024 e 16/2025 risulta illegittimo per violazione dell’art. 3 comma 16 L. 94/2009, e dell’art. 97 della Costituzione.

  Il principio di legalità impedisce all’organo titolare per legge di trasferire la competenza a un altro organo senza una previsione normativa che autorizzi espressamente la delega.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Ciò in quanto il Collegio ritiene condivisibile l’orientamento giurisprudenziale secondo cui la norma da ultimo richiamata non è applicabile al vizio di incompetenza (C.G.A. Sicilia, 20 settembre 2024, n. 715; Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2025, n. 2056), poiché “il principio di legalità costituzionalmente sotteso all’ordinamento amministrativo non consente a qualsiasi ente o organo amministrativo di fare tutto ciò che sia giusto e legittimo, ma di competenza altrui: deve, all’opposto, affermarsi che, per quanto “forte” sia l’interesse a essa sotteso, l’attività svolta da un soggetto o da un organo incompetente è concettualmente da parificare - una volta che il vizio di incompetenza sia stato fondatamente dedotto - all’attività amministrativa non ancora esercitata, quella potendo essere svolta solo dall’ente e dall’organo cui l’ordinamento ha attribuito la competenza a provvedere”.

  La sanatoria dei vizi formali prevista dall’art. 21-octies non si applica al vizio di incompetenza: il potere deve essere esercitato dall’organo cui l’ordinamento lo attribuisce.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  la decisione di accoglimento del ricorso, fondata sul vizio d’incompetenza, esaurisce l’oggetto stesso del giudizio e rende obbligatorio l’assorbimento delle eventuali censure sostanziali, dato che in tutte le situazioni di incompetenza e di carenza di proposta o di parere obbligatorio si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice, anche ai sensi ex articolo 34, comma 2 c.p.a ., non può fare altro che rilevare il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo ritenersi vincolato dalla prospettazione del ricorrente e dalla eventuale graduazione dei motivi da quest’ultimo effettuata

  Accertata l’incompetenza, il giudice annulla l’atto e assorbe le censure sostanziali, poiché il potere amministrativo deve ancora essere esercitato dall’organo competente.

Massime di principio

• Quando una disposizione di legge attribuisce espressamente al Sindaco il potere di adottare una misura sanzionatoria per occupazioni abusive di suolo pubblico sulle strade urbane, la competenza resta sindacale anche in presenza della regola generale che assegna ai dirigenti la gestione amministrativa.
• La delega interorganica di un potere amministrativo è legittima soltanto se prevista dalla legge; un’ordinanza dell’organo competente non può, da sola, trasferire a un dirigente una competenza che la legge attribuisce al Sindaco.
• Il vizio di incompetenza non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990: il potere deve essere esercitato dall’organo cui l’ordinamento lo attribuisce.
• Quando l’annullamento è disposto per incompetenza, le censure sostanziali relative al medesimo atto sono assorbite, poiché il potere amministrativo non è ancora stato validamente esercitato.

Come è indicizzato