Sentenza n. 1198/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

Con il primo ricorso per motivi aggiunti, la società denunciava l’inerzia del Comune, diffidato il 28 febbraio e il 29 aprile 2024, nel completare gli adempimenti di propria competenza e approvare definitivamente il Piano comunale delle coste (PCC), invocando gli artt. 2 l. 241/1990 e 4 l.r. Puglia 17/2015, l’art. 97 Cost. e figure sintomatiche di eccesso di potere. Chiedeva l’accertamento del silenzio-inadempimento, un ordine di provvedere entro trenta giorni e la nomina di un commissario ad acta. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti impugnava la deliberazione consiliare n. 41/2024 limitatamente alla previsione di un termine di sei mesi per adeguare il PCC alle prescrizioni del parere VAS regionale del 1° luglio 2024; deduceva violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l.r. Puglia 17/2015, sostenendo che la legge scandisce inderogabilmente le fasi e i termini del procedimento e che il termine comunale era dilatorio ed elusivo. In replica contestava che la deliberazione comunale n. 15 del 19 marzo 2026 avesse concluso il procedimento, ritenendola un atto intermedio, e sosteneva che restassero da svolgere la verifica regionale di compatibilità e la successiva approvazione definitiva comunale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere sul primo ricorso per motivi aggiunti: la deliberazione consiliare n. 15 del 19 marzo 2026 aveva approvato il PCC ai sensi dell’art. 4, comma 4, l.r. 17/2015 e trasmesso gli atti alla Regione, soddisfacendo il petitum rivolto al Comune per il segmento di sua competenza. Non era possibile impartire un ordine preventivo alla Regione, perché alla data della decisione non era scaduto il termine di sessanta giorni per la verifica di compatibilità; decorso tale termine, la legge prevede un esito favorevole per silenzio-assenso. Il giudice ha tuttavia rilevato che il ritardo comunale era stato contrario all’art. 2 l. 241/1990 e ha tenuto conto della soccombenza virtuale nella regolazione delle spese. Ha accolto il secondo ricorso per motivi aggiunti e annullato la deliberazione n. 41/2024 nella parte in cui assegnava sei mesi: quella previsione introduceva un termine non stabilito dalla legge e, per natura soprassessoria e finalità elusiva dell’iter legale, era viziata da sviamento di potere, in conformità a quanto già statuito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6507/2025. Il Comune è stato condannato a rifondere alla ricorrente € 5.000,00, oltre accessori e contributo unificato se versato; spese compensate nei confronti della Regione.

Norme richiamate

• art. 4, commi 4, 5 e 6, l.r. Puglia 17/2015

  Entro e non oltre trenta giorni dallo scadere del termine di cui al comma 3, il Consiglio comunale approva il PCC, pronunciandosi anche sulle proposte e osservazioni pervenute

  Il procedimento prevede distinte fasi comunali e regionali: l’approvazione consiliare prevista dal comma 4 comporta la trasmissione del piano alla Regione per la verifica di compatibilità; ai fini dell’efficacia, segue l’approvazione definitiva comunale in conformità alla deliberazione regionale.

• art. 4, comma 5, l.r. Puglia 17/2015

  in primo luogo, alla data dell’udienza, non risultava ancora decorso il termine di sessanta giorni che la citata legge regionale prevede per la (successiva) verifica di compatibilità del PCC al PRC (ex art. 4, comma 5, della l.r. Puglia n. 17/2015), dunque, non è configurabile – neppure astrattamente – alcun inadempimento; - in secondo luogo, il decorso del predetto termine comporta, quale effetto legale tipico, un esito favorevole circa il giudizio di compatibilità del piano adottato (sempre ex art. 4, comma 5, cit.), di guisa che, se pure vi fosse un’inerzia successiva, si fuoriuscirebbe comunque dallo schema tipico del silenzio-inadempimento, versandosi invece in un’ipotesi di silenzio-assenso

  Prima della scadenza dei sessanta giorni non è configurabile inerzia regionale; una volta scaduto il termine, l’esito favorevole per legge esclude che il mancato pronunciamento integri silenzio-inadempimento.

• art. 4, comma 8, l.r. Puglia 17/2015

  In caso di inadempienza (…), la Giunta regionale, previa diffida a provvedere nel termine di sessanta giorni, si sostituisce al comune per l’osservanza degli obblighi di legge, nominando a tal fine un commissario ad acta, che adempie alla redazione del Piano nel termine di centottanta giorni

  La disposizione attribuisce alla Regione un potere sostitutivo, previo invito al Comune a provvedere entro sessanta giorni, per superare l’inadempienza comunale nell’osservanza degli obblighi di legge relativi alla redazione del piano.

• art. 2 l. 241/1990

  Ciò non toglie, tuttavia, che l’azione del Comune si sia (già) rivelata comunque contraria all’art. 2 della l. n. 241/1990, in tal senso illegittimamente espletata, con ogni conseguente effetto giuridico, dovendosi anche su tali basi regolamentare le spese di lite secondo il principio di soccombenza virtuale.

  L’adozione tardiva dell’atto che supera l’inerzia può far cessare la materia del contendere sull’ordine di provvedere, ma non cancella la contrarietà del precedente ritardo all’obbligo di concludere il procedimento.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Per effetto di tale deliberazione, e dei connessi adempimenti, va dichiarata la cessazione della materia del contendere sui primi motivi aggiunti, tesi ad ottenere l’ordine – nei confronti del Comune – di provvedere all’approvazione del PCC in adeguamento alla determinazione regionale di VAS del 1° luglio 2024 nonché alla trasmissione degli atti all’ente regionale.

  L’azione contro il silenzio non giustifica un ordine di provvedere quando, nelle more, l’amministrazione destinataria ha compiuto gli adempimenti richiesti per il segmento procedimentale oggetto della domanda e l’ordine è ormai privo di utilità.

Massime di principio

• In un procedimento plurifasico che coinvolge Comune e Regione, la domanda contro il silenzio va riferita all’amministrazione e alla fase procedimentale di cui si denuncia l’inerzia: l’azione non consente di impartire ordini a un’amministrazione diversa da quella intimata né di anticipare l’esercizio di poteri relativi a fasi successive.
• Se, durante il giudizio sul silenzio, l’amministrazione intimata compie gli adempimenti richiesti per il segmento di propria competenza, la domanda ordinatoria può perdere attualità e deve dichiararsi cessata la materia del contendere, anche se il procedimento complessivo prosegue presso un’altra amministrazione.
• Il superamento sopravvenuto dell’inerzia non esclude che il ritardo già maturato sia stato contrario all’obbligo di concludere il procedimento; tale condotta può rilevare, tra l’altro, ai fini della soccombenza virtuale nella regolazione delle spese.
• Quando la legge stabilisce le fasi e i termini di un procedimento, l’amministrazione non può introdurre unilateralmente un termine ulteriore non previsto dalla disciplina legislativa se la previsione ha carattere soprassessorio ed è diretta a eludere l’iter legale; tale determinazione è viziata da sviamento di potere.

Come è indicizzato