L.R. Sardegna 8/2015

Norme per la semplificazione e il riordino urbanistico-edilizio in Sardegna

La legge detta una disciplina organica per la Regione autonoma della Sardegna in materia urbanistica, edilizia e paesaggistica, con interventi di semplificazione procedurale, riordino dei titoli abilitativi, rafforzamento dei controlli e incentivi al recupero del patrimonio edilizio esistente.

Finalità e impostazione generale

Il provvedimento mira a:

• semplificare le procedure edilizie, urbanistiche e paesaggistiche;
• riordinare la normativa regionale di settore;
• promuovere riqualificazione architettonica, efficienza energetica e qualità abitativa;
• limitare il consumo di suolo e recuperare contesti paesaggistici e ambientali compromessi.

La disciplina si applica nel territorio della Regione Sardegna.

Riordino dei titoli abilitativi e della disciplina della legge regionale n. 23 del 1985

La legge adegua la terminologia sostituendo, in tutta la normativa regionale urbanistico-edilizia, le parole “concessione” e “concessione edilizia” con “permesso di costruire”.

Sono riscritte le regole sanzionatorie per gli interventi abusivi, distinguendo tra:

• opere in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali;
• opere realizzate in parziale difformità;
• mutamenti di destinazione d’uso;
• opere eseguite in assenza di SCIA;
• opere interne e interventi di edilizia libera.

Sanzioni per abusi edilizi e acquisizione al patrimonio comunale

Per gli interventi eseguiti senza permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, il comune ordina sospensione, demolizione o ripristino e, in caso di inottemperanza, acquisisce gratuitamente al proprio patrimonio il bene e l’area di sedime, entro limiti massimi pari a 10 volte la superficie utile abusiva.

In caso di mancata demolizione entro 90 giorni:

• il dirigente comunale irroga una sanzione pecuniaria tra 2.000 e 20.000 euro;
• per abusi su aree ed edifici vincolati o in aree a rischio idrogeologico elevato o molto elevato la sanzione è sempre al massimo;
• i proventi restano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione, al ripristino o all’allestimento di aree a verde pubblico.

Se il comune non provvede alla demolizione nei termini, la Regione attiva il potere sostitutivo previa diffida.

Tolleranze edilizie e interventi soggetti a SCIA

La legge introduce tolleranze edilizie: non si applicano le norme sulla parziale difformità per violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta entro il 2% delle misure progettuali per singola unità immobiliare.

Sono soggetti a SCIA, tra gli altri, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, eliminazione barriere architettoniche con alterazione della sagoma, pertinenze, impianti tecnologici, varianti non sostanziali al permesso di costruire, opere precarie, serre e tettoie.

Interventi di edilizia libera

Sono eseguibili senza titolo abilitativo, nel rispetto delle altre norme di settore, gli interventi di manutenzione ordinaria e altri interventi minori, come:

• eliminazione di barriere architettoniche senza rampe o ascensori esterni;
• opere geognostiche temporanee fuori dal centro edificato;
• movimenti di terra connessi ad attività agricole o produttive;
• serre mobili e piccoli loggiati amovibili senza muratura;
• tende, pergole, rastrelliere per biciclette;
• recinzioni semplici e barbecue di minime dimensioni.

Altri interventi minori possono essere eseguiti senza titolo previa comunicazione di avvio lavori; è prevista una sanzione di 500 euro per omessa comunicazione, ridotta se la comunicazione è spontanea e tardiva.

Mutamenti di destinazione d’uso

La legge definisce cinque categorie funzionali: residenziale, turistico-ricettiva, artigianale-industriale, direzionale-commerciale-socio-sanitaria, agricolo-zootecnica.

È sempre consentito il cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale. Il passaggio tra categorie diverse è regolato dallo strumento urbanistico comunale.

Il mutamento rilevante ai fini urbanistici, anche senza opere, richiede permesso di costruire quando comporta passaggio a diversa categoria funzionale; nelle altre ipotesi è soggetto a SCIA.

Sono previste specifiche deroghe e discipline speciali per:

• edifici compatibili con la zona urbanistica, da autorizzare con permesso di costruire e oneri tripli;
• centro storico, dove da residenziale a turistico-ricettivo è sempre consentito;
• mutamenti eseguiti senza titolo, con ordini di ripristino e sanzioni pecuniarie;
• mutamenti in SCIA assente, con applicazione delle sanzioni dell’art. 14.

Parcheggi privati

Per nuove costruzioni, riattamento di fabbricati in disuso da oltre dieci anni, modifiche di destinazione urbanisticamente rilevanti e frazionamenti, devono essere riservate aree a parcheggi privati nella misura minima di 1 mq ogni 10 mc, e comunque almeno uno stallo per unità immobiliare interessata.

Sono previste:

• dimensioni minime degli stalli pari a 2,50 x 5,00 metri;
• esclusione degli immobili in zona omogenea A;
• possibilità di monetizzazione quando il reperimento degli spazi è impossibile, con introiti vincolati a nuove aree di parcheggio pubblico.

Controlli, vigilanza e annullamento regionale dei titoli comunali

La vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia è attribuita al dirigente o responsabile comunale, ma la Regione può svolgere accertamenti tramite i propri uffici e il Corpo forestale.

Il verbale di accertamento va trasmesso subito a comune, autorità giudiziaria e Assessorato regionale competente; i nomi di progettista e direttore dei lavori vanno segnalati agli ordini professionali.

La Regione può annullare entro 10 anni i provvedimenti comunali non conformi, con procedimento garantito da contestazione, controdeduzioni e possibile sospensione lavori. I provvedimenti sono resi pubblici all’albo pretorio.

Sportello unico, procedura e potere sostitutivo

Le funzioni del SUE sono attribuite al SUAPE secondo la disciplina regionale del procedimento unico.

Per il rilascio del permesso di costruire, in caso di silenzio del comune, è previsto l’intervento sostitutivo regionale con possibile nomina di commissario ad acta.

Disciplina paesaggistica e pianificazione comunale

La legge interviene sulla l.r. n. 45 del 1989 e sulla l.r. n. 7 del 2002, rafforzando il ruolo della pianificazione paesaggistica regionale e semplificando il procedimento di adeguamento dei piani urbanistici comunali al Piano paesaggistico regionale.

Tra le principali regole:

• le direttive, i vincoli regionali e gli schemi di assetto territoriale sono approvati dalla Giunta e prevalgono sugli strumenti urbanistici comunali;
• i PUC adottati devono essere depositati entro 15 giorni e pubblicati anche sul sito istituzionale e sul BURAS;
• il termine per osservazioni è di 60 giorni dalla pubblicazione sul BURAS;
• in caso di mancato completamento dell’iter di adeguamento al PPR è previsto il potere sostitutivo regionale;
• fino all’adeguamento, sono vietate le varianti definitive ai piani generali vigenti, salvo eccezioni tassative.

Salvaguardia dei territori rurali e zone agricole

Nelle zone agricole E si applicano le direttive regionali sulle zone agricole, salvo le specifiche limitazioni introdotte dalla legge.

In particolare:

• nella fascia di 1.000 metri dalla battigia marina, l’edificazione di fabbricati residenziali è riservata agli imprenditori agricoli a titolo professionale;
• è consentito, a condizioni definite, il cambio di destinazione d’uso di edifici regolarmente autorizzati e accatastati, purché non si determinino nuove opere di urbanizzazione a rete;
• sono previsti interventi di completamento di edifici incompiuti in agro, ma solo entro il 31 dicembre 2020 e al ricorrere di rigorose condizioni tecniche e ambientali.

Incremento volumetrico del patrimonio edilizio esistente

Il Titolo II introduce misure di incremento volumetrico per il patrimonio edilizio esistente, con disciplina diversificata per zone urbanistiche e finalità.

Le principali soglie sono:

• zona A: incremento fino al 25% e massimo 90 mc, solo per edifici non coerenti con il contesto storico e previo adeguamento paesaggistico;
• zone B e C: incremento fino al 30% e massimo 180 mc;
• zona D industriale/artigianale: incremento fino al 25%; per capannoni, anche incremento di superficie utile entro limiti specifici;
• zona D commerciale e zona G: incremento fino al 20% e massimo 400 mc;
• zona E oltre la fascia costiera: incremento fino al 30% per fabbricati abitativi o produttivi;
• in zone B, C e F è ammessa la realizzazione o l’ampliamento di verande coperte entro 1/3 della superficie coperta realizzabile;
• sono previsti incrementi aggiuntivi per efficientamento energetico, riduzione isole di calore, recupero acque, uso di materiali o componenti prodotti in Sardegna, bioedilizia e rimozione di superfici impermeabili.

È inoltre previsto un incremento specifico, non cumulabile con altri, per garantire la fruibilità dell’abitazione principale di persone con disabilità, fino a 150 mc.

Limiti, esclusioni e condizioni comuni per gli incrementi volumetrici

Gli interventi di incremento volumetrico non sono ammessi, tra l’altro:

• su edifici privi di titolo abilitativo, salvo successivo positivo esito di condono o accertamento di conformità;
• su edifici completati dopo la data di entrata in vigore della legge;
• su immobili non compatibili con la destinazione di zona;
• su beni vincolati artistici, storici, archeologici o etno-antropologici, salvo casi espressamente consentiti;
• su edifici di interesse paesaggistico o identitario individuati nel Piano paesaggistico regionale;
• in aree PAI a rischio idraulico o da frana elevato o molto elevato, salvo eccezioni specifiche;
• nei centri di antica e prima formazione, salvo condizioni particolari e previa pianificazione adeguata.

Gli incrementi devono:

• inserirsi in modo organico e coerente con edificio e contesto;
• utilizzare almeno per il 50% materiali o soluzioni ecologiche/bioedilizie, con varianti previste dalla legge;
• rispettare le prescrizioni sui parcheggi o, se impossibile, consentire la monetizzazione;
• essere assoggettati agli oneri concessori ordinari, ridotti del 40% per la prima abitazione;
• rispettare vincoli di durata e non alienazione per alcuni casi, con trascrizione nei registri immobiliari.

Recupero dei sottotetti, seminterrati, pilotis, piano terra e spazi di grande altezza

La legge disciplina il recupero abitativo dei sottotetti esistenti nelle zone A, B, C, E ed F, con requisiti minimi di altezza media ponderale e condizioni igienico-sanitarie specifiche.

Sono ammessi anche:

• interventi di recupero con incremento volumetrico dei sottotetti, con limiti di altezza e pendenza delle falde;
• recupero di seminterrati, piani pilotis e locali a piano terra per usi residenziali, direzionali, commerciali e socio-sanitari, con requisiti di altezza, aerazione e illuminazione;
• realizzazione di soppalchi negli edifici, entro limiti dimensionali e senza nuovo volume urbanistico.

Sono esclusi gli interventi in aree a pericolosità idraulica o da frana elevata o molto elevata.

Rinnovo edilizio, demolizione e ricostruzione, trasferimento di cubature

La legge favorisce il rinnovo del patrimonio edilizio mediante:

• demolizione e ricostruzione con credito volumetrico maggiorato del 30% o del 40% a seconda dei casi;
• trasferimento di volumetrie da aree da riqualificare o a rischio verso aree idonee;
• programmi di riordino urbano e programmi integrati di riqualificazione.

Sono disciplinati i casi di trasferimento da aree:

• con vincoli paesaggistici, ambientali o di tutela;
• a rischio idrogeologico o da PAI;
• all’interno di centri storici o zone paesaggisticamente sensibili.

Le ricostruzioni devono essere nZEB, prevedere riuso di acque, impianti di elevazione in caso di plurimmobili e quota rilevante di materiali ecocompatibili.

Programmi integrati per il riordino urbano

I programmi integrati, pubblici o privati, possono interessare aree urbane e non urbane complesse e comportano riqualificazione, sostituzione edilizia e modifica di destinazione d’uso con incremento volumetrico massimo del 40% della volumetria demolita, aumentabile fino a un ulteriore 30% in presenza di condizioni premiali.

Sono previste priorità per aree contigue all’ambito urbano; i centri storici, le zone E e H sono escluse.

I nuovi edifici e gli spazi pubblici devono rispettare criteri di sostenibilità ambientale, accessibilità e prestazioni energetiche elevate. I programmi hanno valore di piani attuativi.

Disposizioni temporali e regimi transitori

La legge contiene numerose regole transitorie e termini di efficacia. In particolare:

• alcune misure del Titolo II erano applicabili fino all’entrata in vigore della nuova legge regionale sul governo del territorio e comunque non oltre il 31 dicembre 2020, termine poi oggetto di proroghe e successivi interventi, parte dei quali successivamente colpiti da pronunce di illegittimità costituzionale;
• le disposizioni sulle strutture balneari senza PUL entrano in vigore dal 31 dicembre 2018;
• molte modifiche introdotte nel 2021 sono state in parte dichiarate incostituzionali o comunque superate da successive novelle.

Abrogazioni e vigenza pratica

La legge abroga numerose disposizioni precedenti, tra cui varie norme della l.r. 23/1985, della l.r. 45/1989, della l.r. 4/2009, della l.r. 2/2007 e della l.r. 19/2011.

Nel complesso, l’atto ha una struttura di forte riforma e riordino, ma una parte rilevante della disciplina premiale del Titolo II è stata legata a finestre temporali limitate o successivamente modificata. Per questo, nella prassi attuale, molte sue disposizioni risultano oggi parzialmente superate o non più utilizzabili nella loro formulazione originaria.