Sentenza n. 7993/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha appellato la sentenza che aveva accolto il ricorso dell’organizzazione sindacale UIL FPL e di una medica specialista ambulatoriale contro l’allegato 3 della DGR n. XII/511 del 26 giugno 2023, recante il piano regionale per il contenimento dei tempi di attesa. La misura consentiva di prenotare un volume di visite superiore agli slot disponibili, calibrato tra il 60% e l’80% del tasso storico di mancata presentazione dei pazienti. La Regione ha contestato, in via preliminare, la legittimazione e l’interesse del sindacato e, nel merito, la conclusione del TAR secondo cui l’overbooking modificava unilateralmente numero e durata delle visite, materie riservate alla contrattazione collettiva dall’art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 e dall’art. 29 dell’ACN. Ha sostenuto che la delibera era un atto programmatorio rivolto alle aziende sanitarie, non imponeva prestazioni eccedenti o riduzioni dei tempi di visita e lasciava alle aziende la concreta attuazione, anche mediante accordi aziendali. Ha inoltre censurato l’ammissibilità dei motivi aggiunti in primo grado, perché tardivi ai sensi dell’art. 43 c.p.a. UIL FPL e la medica hanno riproposto le censure assorbite: violazione dell’art. 29 ACN e delle prerogative di autodeterminazione professionale; violazione della normativa sulle liste d’attesa, difetto di motivazione e istruttoria, illogicità e travisamento; scorrettezza commerciale dell’overbooking; contrasto con il PNGLA e mancata considerazione di strumenti alternativi, quali recall e disdetta telematica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione regionale di difetto di legittimazione e interesse del sindacato: l’organizzazione rappresentativa è legittimata a tutelare l’interesse collettivo dei medici specialisti ambulatoriali, poiché la misura può incidere sulla loro organizzazione lavorativa anche quando la sua concreta applicazione richieda accordi aziendali. Nel merito ha accolto l’appello. Ha ritenuto che l’overbooking sia una modalità regionale di programmazione del servizio, diretta a utilizzare gli slot che resterebbero vacanti per il no show, e non modifichi direttamente l’ACN né imponga in ogni caso più di quattro prestazioni orarie o il superamento dell’orario ordinario. L’art. 29 ACN prevede di norma quattro prestazioni per ora, rimettendo al sanitario la valutazione della tipologia e complessità della prestazione; le eventuali prestazioni eccedenti, se tutti i pazienti si presentano, richiedono gli accordi e le autorizzazioni previsti dagli artt. 41 e 29 ACN, con il consenso del professionista e i compensi aggiuntivi. Ha quindi escluso la violazione dell’art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 e dell’ACN. Ha accolto anche la censura relativa ai motivi aggiunti: le contestazioni di contrasto con il PNGLA erano proponibili già con il ricorso introduttivo, perché direttamente connesse all’oggetto della delibera e non divenute conoscibili soltanto dalle difese regionali. Esaminati i motivi originari riproposti, ha respinto come infondate le censure relative al limite delle quattro visite, alla normativa sulle liste d’attesa, al difetto di motivazione e istruttoria e alla proporzionalità: il limite è ordinario e la misura era calibrata su dati storici di no show, con percentuali inferiori al tasso rilevato. Ha dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione e interesse, oltre che infondata, la censura di pratica commerciale scorretta, poiché i ricorrenti non potevano agire per gli utenti indeterminati e non avevano dimostrato la lesione dedotta. Ha dichiarato inammissibile la censura sul PNGLA perché tardivamente introdotta con motivi aggiunti e, comunque, infondata: recall e disdetta non assicurano la presenza degli utenti e non escludono l’overbooking circoscritto. Ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, ripristinando la delibera impugnata; spese di entrambi i gradi compensate per novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  Deve conseguentemente escludersi che la delibera impugnata incida direttamente sull’art. 29 ACN, impattando sull’organizzazione del lavoro dei medici e modificando il numero e la durata delle prestazioni da questi erogabili, imponendo loro di superare l’orario standard di cui all’art. 28, co. 1, ACN e violando la riserva di regolamentazione pattizia fissata dall’art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 in tema di disciplina dei rapporti con gli specialisti ambulatoriali interni, veterinari ed altre professionalità sanitarie ambulatoriali.

  La programmazione regionale del servizio mediante overbooking non viola la riserva di regolamentazione pattizia quando non modifica direttamente il rapporto di lavoro né impone prestazioni eccedenti; la disciplina concreta delle eventuali prestazioni aggiuntive resta affidata agli accordi applicabili.

• art. 29 ACN per la Specialistica Ambulatoriale

  Il comma 3 della disposizione, poi, prevede che il numero di prestazioni erogabili per ciascuna ora di attività è determinato sulla base della tipologia e della complessità della prestazione ed è demandato alla valutazione dello specialista ambulatoriale e del professionista, non potendo solo “di norma” essere superiore a quattro.

  Il riferimento a quattro prestazioni orarie costituisce una regola ordinaria, non un limite massimo inderogabile; il numero e la durata dipendono dalla tipologia e complessità della prestazione e dalla valutazione professionale, ferme le regole per le prestazioni aggiuntive.

• art. 41, comma 3, ACN per la Specialistica Ambulatoriale

  Tale eventualità determinerà, pertanto, di fronte alla necessità di erogare prestazioni aggiuntive rispetto a quelle previste contrattualmente, l’applicazione dell’art. 41, comma 3 del vigente ACN, a norma del quale “Lo specialista ambulatoriale, il veterinario o il professionista può eseguire prestazioni aggiuntive previste da norme nazionali e/o dalla programmazione regionale e/o aziendale, secondo modalità regolate dagli accordi decentrati, allo scopo di migliorare l’efficacia e l’efficienza dei servizi nell’area specialistica. I medesimi Accordi definiscono anche i relativi emolumenti aggiuntivi.”

  Le prestazioni che eccedono quelle ordinariamente previste possono essere svolte nell’ambito di obiettivi di programmazione regionale o aziendale, secondo modalità ed emolumenti definiti dagli accordi decentrati.

• art. 29, commi 5 e 6, ACN per la Specialistica Ambulatoriale

  Come si è già rimarcato, la strategia dell’overbooking non comporta un numero di prestazioni di norma superiore a quattro per ora, potendosi detta eventualità concretamente porre solo nel caso in cui tutti i pazienti prenotanti si presentino all’appuntamento: in tal caso, l’azienda dovrà preoccuparsi di consentire l’effettuazione delle prestazioni aggiuntive mediante la conclusione di specifici accordi ai sensi dell’art. 41 dell’ACN, con conseguente erogazione dell’eccedenza in un lasso di tempo che potrà essere coperto con l’erogazione di emolumenti aggiuntivi in favore del professionista che intende aderire.

  Il superamento occasionale dell’orario ordinario per ridurre le liste d’attesa richiede autorizzazione aziendale, modalità organizzative definite e assenso dell’interessato; le prestazioni aggiuntive sono remunerate secondo le previsioni contrattuali.

• art. 43 c.p.a.

  Rimane fermo, tuttavia, che nei giudizi impugnatori devono essere rispettati i termini di decadenza, per cui con motivi aggiunti non si possono impugnare atti o proporre censure se il ricorrente è già decaduto dalla relativa facoltà.

  I motivi aggiunti possono introdurre nuove ragioni connesse alla domanda originaria, ma non consentono di recuperare censure già soggette a decadenza; sono ammissibili, tra l’altro, quando ulteriori vizi emergano da atti infraprocedimentali o non fossero conoscibili senza colpa al momento del ricorso.

Massime di principio

• La Regione, nell’esercizio delle competenze di programmazione e organizzazione del servizio sanitario, può prevedere sistemi di overbooking calibrati sul tasso storico di mancata presentazione degli utenti, purché la programmazione non determini di per sé una modifica diretta del rapporto di lavoro dei professionisti né imponga prestazioni eccedenti rispetto alla disciplina collettiva.
• La previsione contrattuale di norma di quattro prestazioni orarie per lo specialista ambulatoriale non costituisce un tetto inderogabile: il numero e la durata delle prestazioni dipendono dalla tipologia e dalla complessità del trattamento e dalla valutazione del professionista.
• Quando l’overbooking comporta, per la presenza di tutti gli utenti prenotati, prestazioni aggiuntive rispetto a quelle ordinarie, la loro effettuazione deve essere regolata dagli accordi decentrati e dalle autorizzazioni previste dall’ACN, con assenso del professionista e riconoscimento degli emolumenti aggiuntivi.
• Un’organizzazione sindacale rappresentativa è legittimata a impugnare una misura programmatoria che può incidere sull’organizzazione del lavoro della categoria tutelata, anche se l’applicazione concreta della misura dipende da successivi accordi aziendali.
• Nei giudizi impugnatori, i motivi aggiunti non possono introdurre censure che avrebbero dovuto essere proposte entro il termine decadenziale con il ricorso introduttivo, quando esse riguardano direttamente l’atto impugnato e i relativi profili erano già conoscibili.

Come è indicizzato