Sentenza n. 2100/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La società era titolare dal 2002 di una concessione demaniale marittima per aree e specchi acquei destinati al servizio di un cantiere navale; dopo rinnovi, il Comune nel 2021 ne aveva disposto la proroga al 31 dicembre 2033 in applicazione dell’art. 1, commi 682 e 683, della l. 145/2018. La società ha impugnato le note comunali del 7 agosto e 20 settembre 2024, che avviavano verifiche in vista dell’incameramento dei manufatti e ribadivano che la proroga al 2033 non era efficace, nonché la delibera comunale del 14 dicembre 2023. Ha dedotto: violazione degli artt. 3, 21-quinquies, 21-octies e 21-nonies della l. 241/1990 per la pretesa modifica o revoca della concessione senza un formale atto di autotutela e oltre il termine annuale; violazione dell’art. 7 della stessa legge per mancato avviso di avvio del procedimento; difetto di motivazione e violazione del legittimo affidamento; illogicità, contraddittorietà, travisamento e falsa applicazione della disciplina europea e della l. 118/2022, sostenendo che le attività di cantieristica e i servizi portuali per la nautica da diporto sarebbero disciplinati dal d.P.R. 509/1997 e non dalla disciplina delle concessioni turistico-ricreative. Con motivi aggiunti ha impugnato il diniego del 20 dicembre 2024 alla nuova istanza di rinnovo per 25 anni, lamentando omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, violazione dell’art. 97 Cost. e del principio di buona fede, erronea valutazione dei presupposti, difetto di motivazione e istruttoria, contraddittorietà rispetto ad atti comunali del 2001, 2002, 2020 e 2021 e lesione dell’affidamento. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione delle precedenti note del 26 maggio 2022, 9 marzo 2023 e 21 dicembre 2023, già comunicative dell’anticipata scadenza della concessione.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile perché la società non aveva impugnato le note comunali del 2022 e 2023, regolarmente comunicate via PEC, con le quali il Comune aveva già manifestato in modo chiaro la volontà di non riconoscere la proroga al 2033 e di considerare applicabili termini di scadenza più brevi. Le note del 2024 non hanno introdotto una nuova determinazione: quella del 20 settembre si è limitata a ribadire la posizione già assunta, mentre quella del 7 agosto era prodromica alle verifiche per l’incameramento; la delibera di Giunta del 2023 aveva valore di atto di indirizzo. La mancata tempestiva impugnazione ha determinato l’inoppugnabilità degli atti anteriori e l’acquiescenza alla scadenza anticipata. Quanto ai motivi aggiunti, le censure sulla persistente efficacia della proroga al 2033 sono state dichiarate inammissibili per la stessa omessa impugnazione degli atti del 2022-2023. La censura per mancato preavviso di rigetto è stata respinta: il diniego era sorretto anche dall’autonoma ragione, vincolata, della necessità di assegnare il bene mediante procedura di evidenza pubblica, secondo trasparenza, imparzialità e parità di condizioni; perciò il contenuto non avrebbe potuto essere diverso e il vizio procedimentale non comportava annullabilità ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La disposizione di salvezza relativa all’art. 10-bis non si applica, secondo il TAR, ai provvedimenti vincolati. Le ulteriori contestazioni sulla ragione autonoma relativa alla natura svantaggiosa della proposta di rinnovo non sono state esaminate, perché la distinta ragione dell’obbligo di evidenza pubblica era sufficiente a sorreggere il diniego e non era stata validamente contestata. I motivi aggiunti sono quindi in parte inammissibili e in parte respinti. La società è stata condannata a pagare al Comune € 5.000,00, oltre IVA e CPA; spese compensate nei confronti delle amministrazioni statali, che non avevano svolto sostanziale attività difensiva.

Norme richiamate

• art. 1, commi 682 e 683, l. 145/2018

  La volontà del Comune di Capoliveri di considerare tamquam non esset la proroga al 31 dicembre 2033 del rapporto concessorio intercorrente con la ricorrente disposta, in pura applicazione delle previsioni normative di cui dell’art. 1, commi 682 e 683 della l. 30 dicembre 2018 n. 145 (considerate contrarie al diritto comunitario dai ben noti interventi 9 novembre 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato), è sicuramente stata manifestata già con le note sopra richiamate, che hanno chiaramente evidenziato l’impossibilità di rispettare il termine di proroga del 31 dicembre 2033 e la necessità di dare applicazione alle altre e più limitate previsioni di proroga intervenute nel corso degli anni.

  La proroga al 2033, adottata in applicazione della normativa nazionale considerata contraria al diritto dell’Unione, era già stata disconosciuta dal Comune con precedenti atti autonomamente lesivi; la loro mancata impugnazione ha reso inoppugnabile la determinazione comunale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  In buona sostanza, la necessità di assegnare il bene sulla base di una procedura di evidenza pubblica discendente dai principi del diritto comunitario ed interno già richiamati importa la natura vincolata della seconda causa di diniego sopra richiamata e la possibilità di considerare sanata la violazione relativa all’art. 10-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, ai sensi della successiva previsione di cui all’art. 21-octies, 2° comma della stessa legge.

  Quando una ragione vincolata impone il medesimo contenuto del diniego, la violazione procedimentale relativa al preavviso di rigetto può essere considerata non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Manifestamente estranea alla vicenda che ci occupa è poi la “salvezza” del vizio relativo alla mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento di cui all’art. 10-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241 disposta dall’ultima parte del già citato art. 21-octies, 2° comma della stessa legge che, in realtà, si riferisce solo all’ipotesi in cui “l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” e non ai provvedimenti caratterizzati dal contenuto vincolato.

  La salvezza prevista per l’omissione del preavviso di rigetto va distinta dall’ipotesi generale di provvedimento vincolato: nel caso deciso, il TAR ha ritenuto che la violazione dell’art. 10-bis fosse neutralizzata dalla natura vincolata della ragione di diniego, non dalla specifica previsione di salvezza.

Massime di principio

• Il destinatario che omette di impugnare atti comunicati che manifestano in modo chiaro e definitivo la determinazione amministrativa lesiva non può, di regola, attendere atti successivi meramente confermativi o consequenziali per contestare la medesima determinazione: gli atti anteriori diventano inoppugnabili e la successiva impugnazione è inammissibile.
• L’acquiescenza a un provvedimento amministrativo richiede comportamenti o dichiarazioni univoci, liberamente posti in essere e idonei a dimostrare la volontà chiara e incondizionata di accettarne gli effetti; nel caso deciso, la mancata impugnazione degli atti comunicati che già affermavano l’anticipata scadenza della concessione è stata ritenuta idonea a determinare acquiescenza.
• Quando il diniego di una concessione o del rinnovo è sorretto da una ragione autonoma e vincolata, secondo cui il bene deve essere assegnato mediante procedura di evidenza pubblica, tale ragione può essere sufficiente a sorreggere il provvedimento; le censure contro un’ulteriore motivazione autonoma non incidono sull’esito se la prima non è validamente contestata.
• La violazione dell’obbligo di preavviso di rigetto non comporta l’annullamento quando il provvedimento abbia contenuto vincolato e risulti che, per tale ragione, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato