Sentenza n. 1884/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato il 25 maggio 2006 un’istanza per costruire un opificio destinato alla lavorazione della carpenteria metallica, su un terreno di 4.944 mq in sottozona D4, con fabbricato di 2.135,90 mq di superficie coperta e altezza di 10 metri, confinante a sud con un impianto di depurazione. Dopo l’annullamento del primo diniego del 2007 per insufficienza istruttoria, confermato dal Consiglio di Stato nel 2020, e il giudizio di ottemperanza che aveva imposto la conclusione del procedimento, il Comune ha respinto nuovamente l’istanza il 4 febbraio 2026. La ricorrente ha proposto reclamo nel giudizio di ottemperanza e ricorso autonomo, riuniti dal TAR. Con il primo motivo ha dedotto violazione dell’art. 112 c.p.a., del giudicato di ottemperanza, dell’art. 10-bis l. 241/1990 e del principio one shot, sostenendo che il Comune non potesse provvedere dopo la nomina del commissario e che la ragione ostativa fosse già emersa nella prima istruttoria. Con il secondo motivo ha contestato l’applicabilità e la vigenza della deliberazione del Comitato interministeriale per la tutela delle acque del 4 febbraio 1977, l’interpretazione della distanza di 100 metri — che, secondo la ricorrente, andava misurata dalla vasca e non dal perimetro dell’intera area — e la mancata applicazione della deroga prevista al punto 1.6. Ha inoltre dedotto disparità di trattamento rispetto ad altri edifici e difetto di istruttoria e motivazione, lamentando che non fosse stato individuato uno specifico pregiudizio ambientale. Ha sostenuto infine che le caratteristiche del sito urbanizzato e le misure tecniche prospettate escludessero il rischio; la perizia invocata a sostegno è stata però prodotta soltanto in giudizio.

La decisione

Il TAR ha riunito il ricorso autonomo e il reclamo, applicando il rito ordinario in ragione della sovrapposizione delle impugnazioni e del coordinamento tra riti. Ha respinto tutte le censure. Quanto alla competenza del Comune dopo la nomina del commissario, ha applicato il principio dell’Adunanza Plenaria n. 8/2021: i poteri dell’amministrazione e del commissario sono concorrenti e gli atti comunali non sono invalidi per il solo fatto della nomina o dell’insediamento del commissario, finché l’altro non abbia concretamente provveduto. Ha quindi ritenuto legittima l’attività comunale, svolta durante l’attività commissariale e fatta propria dal commissario. Ha escluso la violazione dell’art. 10-bis e del one shot puro perché la novella che preclude di introdurre per la prima volta motivi ostativi già emersi nell’istruttoria si applica ai procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore; rileva la data dell’istanza originaria, presentata nel 2006, non quella della riedizione del potere. Ha inoltre ritenuto che il giudicato di annullamento del precedente diniego, che aveva richiesto una nuova e completa istruttoria, non precludesse l’esame della distanza dal depuratore, emersa nella successiva istruttoria. Ha respinto la tesi dell’abrogazione delle norme tecniche del 1977, ritenendole tuttora vigenti in assenza di abrogazione espressa o di norme tecniche sostitutive. Nel merito, ha stabilito che la fascia minima di 100 metri va misurata dal limite esterno dell’intera area destinata al depuratore, non dalle pareti di una singola vasca o edificio, in ragione della finalità di garantire la funzionalità attuale e futura dell’impianto e la tutela della salute. Ha escluso che il punto 1.6 consenta una deroga a favore della costruzione industriale privata: tale previsione riguarda la realizzazione o l’ampliamento dell’impianto di depurazione in condizioni di impossibilità documentata di rispettare le prescrizioni. Ha respinto la censura di disparità di trattamento, rilevando che il diniego applicava una disciplina vincolata e che l’eventuale illegittimità di altri interventi non rende illegittimo quello impugnato. Ha escluso il difetto istruttorio: la norma tecnica fissa direttamente la distanza e non richiede una specifica dimostrazione del pregiudizio ambientale nel singolo caso; inoltre, la perizia della ricorrente non era stata presentata nel procedimento dopo il preavviso di rigetto. Ricorso e reclamo respinti; spese compensate. È stato disposto, ove non ancora avvenuto, il pagamento da parte del Comune del compenso del commissario ad acta secondo quanto già stabilito nella sentenza di ottemperanza n. 2693/2023.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Preliminarmente il Collegio dispone la riunione dei due giudizi per evidenti ragioni di connessione ai sensi dell’art. 70 cod.proc.amm. recte, in tal caso, di sovrapposizione, trattandosi della medesima impugnazione del medesimo atto, prudenzialmente impugnato dalla ricorrente sia mediante reclamo che con autonomo ricorso.

  La connessione, e in particolare la sovrapposizione tra impugnazioni del medesimo atto, giustifica la riunione dei giudizi.

• art. 32 c.p.a.

  Tenuto conto di due giudizi da trattare mediante due diversi riti, ordinario e speciale, ai sensi dell’art. 32 cod.proc. amm. alla controversia va applicato il rito ordinario, anche nella consapevolezza che in virtù di quanto stabilito dall’art. 87 comma 4 cod.proc.amm. la trattazione in pubblica udienza di una controversia che sarebbe soggetta a rito camerale non costituisce motivo di nullità della sentenza.

  In presenza di giudizi riuniti soggetti a riti differenti, il TAR applica il rito ordinario alla controversia; la trattazione in pubblica udienza non determina nullità anche se una parte della controversia sarebbe camerale.

• art. 87, comma 4, c.p.a.

  Tenuto conto di due giudizi da trattare mediante due diversi riti, ordinario e speciale, ai sensi dell’art. 32 cod.proc. amm. alla controversia va applicato il rito ordinario, anche nella consapevolezza che in virtù di quanto stabilito dall’art. 87 comma 4 cod.proc.amm. la trattazione in pubblica udienza di una controversia che sarebbe soggetta a rito camerale non costituisce motivo di nullità della sentenza.

  La trattazione in pubblica udienza di una controversia che sarebbe soggetta a rito camerale non costituisce motivo di nullità della sentenza.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  gli atti adottati dal commissario ad acta non sono annullabili dall’amministrazione nell’esercizio del proprio potere di autotutela, né sono da questa impugnabili davanti al giudice della cognizione, ma sono esclusivamente reclamabili, a seconda dei casi, innanzi al giudice dell’ottemperanza, ai sensi dell’art. 114, co. 6, c.p.a. ovvero innanzi al giudice del giudizio sul silenzio, ai sensi dell’art. 117, co. 4, c.p.a.

  Gli atti del commissario ad acta sono contestabili mediante reclamo davanti al giudice dell’ottemperanza, non mediante autotutela dell’amministrazione né impugnazione davanti al giudice della cognizione.

• art. 117, comma 4, c.p.a.

  gli atti adottati dal commissario ad acta non sono annullabili dall’amministrazione nell’esercizio del proprio potere di autotutela, né sono da questa impugnabili davanti al giudice della cognizione, ma sono esclusivamente reclamabili, a seconda dei casi, innanzi al giudice dell’ottemperanza, ai sensi dell’art. 114, co. 6, c.p.a. ovvero innanzi al giudice del giudizio sul silenzio, ai sensi dell’art. 117, co. 4, c.p.a.

  Quando si controverte sull’attività commissariale nel giudizio sul silenzio, la contestazione va proposta con reclamo al relativo giudice, secondo l’art. 117, comma 4, c.p.a.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Ponendo, infatti, un limite sostanziale al potere amministrativo, il nuovo art. 10 bis L. n. 241/1990 è applicabile soltanto ai procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore, essendo all’uopo rilevante il tempo di presentazione dell’istanza costituente atto di impulso dell’interessato e non l’avvio del riesame dipendente da un precedente annullamento, essendo l’Amministrazione gravata dell’obbligo di prendere in esame e porre come motivo di eventuale rigetto tutti gli elementi emersi in sede procedimentale.

  La preclusione introdotta dalla novella dell’art. 10-bis si applica ai procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore. Per individuare il momento rilevante occorre guardare alla presentazione dell’istanza originaria e non alla successiva riedizione del potere conseguente all’annullamento.

• art. 62, comma 7, d.lgs. 152/1999

  le norme tecniche previste dalla suindicata delibera continuano ad applicarsi anche dopo l’abrogazione della L. n. 319/1976, per effetto del D.lgs. n. 152/1999, il cui art. 62, comma 7, sancisce testualmente che, «per quanto non espressamente disciplinato dal presente decreto, continuano ad applicarsi le norme tecniche di cui alla suddetta delibera del Comitato interministeriale per la tutela delle acque del 4 febbraio 1977».

  La disposizione mantiene applicabili le norme tecniche della deliberazione del 4 febbraio 1977 per gli aspetti non disciplinati dal decreto.

• Deliberazione del Comitato interministeriale per la tutela delle acque del 4 febbraio 1977, Allegato 4, punti 1.2 e 1.5

  la fascia di rispetto dagli impianti pubblici di depurazione di cui si tratta “va misurata a partire non già dalle pareti del singolo, specifico edificio adibito a depuratore, ma dal limite esterno dell’intera area ospitante l’impianto. Alla luce dei dati testuali ricavabili dall’Allegato 4 alla Deliberazione del Comitato dei Ministri per la tutela delle acque dall’inquinamento del 4 gennaio 1977, infatti, la previsione di una fascia di rispetto con connesso vincolo di inedificabilità mira non già a tutelare l’impianto di depurazione in quanto immobile considerato nella sua realtà “statica”, ma ad assicurarne la piena funzionalità, in rapporto alle esigenze di tutela della salute umana (e, quindi, anche in una prospettiva “dinamica” di possibile espansione e sviluppo dell’impianto medesimo)”

  La distanza minima di 100 metri si misura dal limite esterno dell’intera area destinata al depuratore, poiché la fascia tutela la funzionalità complessiva dell’impianto, anche in vista di possibili ampliamenti, e la salute umana.

• Deliberazione del Comitato interministeriale per la tutela delle acque del 4 febbraio 1977, Allegato 4, punto 1.6

  Quest’ultimo disciplina infatti la costruzione e/o l’ampliamento degli impianti di depurazione a servizio di insediamenti esistenti e consente, quando sia impossibile rispettare integralmente le prescrizioni relative alla scelta del sito, la realizzazione o l’ampliamento dell’impianto di depurazione, seppure mediante l’adozione di specifici accorgimenti tecnici, purché l’impossibilità sia documentalmente comprovata e accertata dall’autorità competente.

  La deroga del punto 1.6 riguarda la realizzazione o l’ampliamento dell’impianto di depurazione in caso di impossibilità documentata di rispettare le prescrizioni sul sito; non consente di derogare alla distanza per realizzare un edificio industriale privato.

Massime di principio

• La nomina e l’insediamento del commissario ad acta non privano l’amministrazione dei propri poteri: fino a quando uno dei due soggetti non abbia concretamente provveduto, amministrazione e commissario dispongono di poteri concorrenti per dare esecuzione alla decisione giudiziale. Gli atti dell’amministrazione non sono invalidi per il solo fatto della nomina del commissario.
• La preclusione dell’art. 10-bis l. 241/1990 introdotta dalla novella del 2020, che impedisce di addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria, si applica ai procedimenti avviati dopo l’entrata in vigore della novella; il momento rilevante è la presentazione dell’istanza originaria, non la successiva riedizione del potere dopo un annullamento giurisdizionale.
• Il principio one shot temperato non impedisce all’amministrazione di esaminare, nella riedizione del potere conseguente all’annullamento, questioni non affrontate nel procedimento originario quando la portata del giudicato richiede una nuova e completa istruttoria e tali questioni emergano soltanto nell’istruttoria successiva.
• La fascia di rispetto di 100 metri prevista per gli impianti di depurazione va misurata dal perimetro esterno dell’intera area ospitante l’impianto, non dalle pareti del singolo edificio o vasca, poiché è diretta a tutelare la funzionalità dell’impianto, anche rispetto a possibili ampliamenti, e la salute umana.
• La deroga prevista dal punto 1.6 dell’Allegato 4 alla deliberazione del 4 febbraio 1977 concerne la realizzazione o l’ampliamento dell’impianto di depurazione in condizioni di impossibilità documentata di rispettare le prescrizioni sul sito; non è invocabile per superare la fascia di rispetto nella realizzazione di un opificio privato.
• Quando la disciplina tecnica impone una distanza minima inderogabile nel caso concreto, l’amministrazione non deve dimostrare nuovamente quale specifico pregiudizio ambientale deriverebbe dall’intervento; la disparità di trattamento non invalida un provvedimento vincolato e l’eventuale illegittimità commessa in altri casi non fonda un diritto alla ripetizione dell’illegittimità.

Come è indicizzato