Sentenza n. 2140/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa, subentrata nel dicembre 2024 all’aggiudicataria originaria, contestava la proroga attivata da ESTAR con determinazione n. 139 del 4 febbraio 2026 e la successiva proroga disposta con determinazione n. 971 del 29 luglio 2026, sostenendo che la prima proroga semestrale, disposta nel 2025, fosse già una proroga tecnica e che le successive reiterazioni violassero l’art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023, i principi di concorrenza, parità di trattamento e rotazione e i presupposti eccezionali dell’istituto. In subordine, deduceva che le proroghe integrassero una modifica sostanziale non consentita ai sensi dell’art. 120, comma 6, e denunciava carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà e sviamento. Con i motivi aggiunti contestava inoltre il diniego, solo parzialmente superato, di revisione dei prezzi per gli aumenti obbligatori del costo del lavoro conseguenti al rinnovo del CCNL di settore del 1° febbraio 2024, lamentando violazione degli artt. 106, comma 1, lett. a) e c), d.lgs. 50/2016 e 60 d.lgs. 36/2023, difetto di istruttoria e motivazione, mancata considerazione dei dati e della relazione tecnica forniti, illegittima limitazione dell’adeguamento all’indice ISTAT-FOI, applicazione selettiva delle voci e delle decorrenze e subordinazione del riconoscimento all’accettazione dell’impresa. Chiedeva altresì la rideterminazione e corresponsione delle somme, il risarcimento dei danni e una verificazione o CTU. ESTAR eccepiva il difetto di giurisdizione e l’inammissibilità per mancata impugnazione della prima proroga e delle clausole di gara, e sosteneva nel merito la legittimità delle proroghe e dei criteri revisionali.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: le proroghe successive al 19 febbraio 2026 sono espressione di potere autoritativo e la revisione dei prezzi, nella misura in cui richiede valutazioni amministrative sull’an e sul quantum, ricade nella giurisdizione amministrativa. Ha respinto anche le eccezioni di inammissibilità: le proroghe successive sono provvedimenti autonomi rispetto all’opzione contrattuale del 2025 e le pretese revisionali riguardano sopravvenienze e atti autonomamente contestabili. Nel merito, ha respinto il ricorso principale: la prima proroga era l’opzione contrattuale prevista dalla lex specialis; quelle successive erano proroghe tecniche ai sensi dell’art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023. Il TAR ha ritenuto sussistenti i presupposti, valorizzando la continuità di un servizio ritenuto essenziale presso i presidi ospedalieri, la gara già indetta nel dicembre 2024 e i ritardi connessi all’adeguamento della disciplina e al contenzioso sulla procedura, nonché l’inidoneità dell’affidamento diretto alternativo. Ha quindi respinto le censure sulla reiterazione, sull’asserita violazione della concorrenza e sulla modifica sostanziale ex art. 120, comma 6. Quanto ai motivi aggiunti, ha respinto la pretesa di revisione automatica fondata sull’art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016 e sull’art. 60 d.lgs. 36/2023: la lex specialis prevedeva l’adeguamento secondo l’indice ISTAT-FOI e l’art. 60 non è applicabile retroattivamente. Ha però accolto i motivi aggiunti nei limiti in cui contestavano il mancato esame dell’aumento dei costi derivante dal rinnovo del CCNL. Tale sopravvenienza può essere valutata ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016; gli atti di ESTAR erano carenti d’istruttoria e motivazione perché non esplicitavano adeguatamente criteri, calcoli e incidenza effettiva degli aumenti, né giustificavano il trattamento limitato ad alcune voci e decorrenze. Gli atti sono stati annullati in parte qua, con obbligo per ESTAR di riesaminare le richieste considerando l’effettiva attuazione nel tempo degli aumenti retributivi. Il giudice non ha determinato direttamente un importo né esaminato la domanda risarcitoria, poiché il potere amministrativo deve essere prima riesercitato; le altre domande, istanze ed eccezioni sono rimaste assorbite. Le istanze istruttorie sono state respinte perché la causa era matura per la decisione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, d.lgs. 104/2010

  Si deve dunque conclusivamente affermare la sussistenza della giurisdizione amministrativa laddove, come nella specie, la normativa di riferimento riconosca alla stazione appaltante una sfera di discrezionalità nella determinazione della debenza della revisione e/o del suo quantum e la parte lamenti la non corretta applicazione di detta disciplina pubblicistica e, dunque, lamenti l’illegittima gestione da parte della pubblica amministrazione della procedura finalizzata al riconoscimento dell’adeguamento dei prezzi.

  Le controversie sulla revisione dei prezzi appartengono alla giurisdizione amministrativa quando la stazione appaltante esercita una valutazione discrezionale sull’an o sul quantum e il ricorrente contesta l’illegittimo esercizio del potere.

• art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023

  Come chiarito dalla giurisprudenza la proroga tecnica, per essere legittima, deve “a) avere natura strettamente temporanea; b) essere strettamente preordinata all’espletamento di una gara successiva (la cui immediata indizione deve risultare impossibile); c) essere disposta alle stesse condizioni del contratto originario; d) rispondere a ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione: il ritardo nella indizione della gara, in altre parole, non deve essere imputabile alla PA (cfr., sul punto specifico dei presupposti della proroga tecnica: Cons. Stato, sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10549);

  La proroga tecnica è legittima solo se temporanea, necessaria in attesa di una gara non immediatamente esperibile, mantenuta alle condizioni originarie e giustificata da ragioni non imputabili all’amministrazione; i presupposti devono essere verificati e motivati in concreto.

• art. 120, comma 6, d.lgs. 36/2023

  La qualificazione delle proroghe in discussione quali proroghe tecniche e non contrattuali rendono poi infondata anche la censura volta a contestare la violazione dell’art. 120, comma 6, D. Lgs. n. 36/2023, che presuppone la natura contrattuale dell’atto.

  La disciplina della modifica contrattuale sostanziale di cui al comma 6 presuppone un atto di natura contrattuale e non si applica alla proroga tecnica autoritativa.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016

  In particolare e per quanto di interesse, la lettera a) ammette tale revisione solo se prevista “nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili” e sempre che non abbia l’effetto di alterare la natura generale del contratto (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23.02.2023, n. 1844).

  La revisione dei prezzi riconducibile alla clausola prevista dai documenti di gara è ammessa nei limiti e alle condizioni espressamente stabiliti dalla clausola, purché non alteri la natura generale del contratto.

• art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016

  9.1. Sul punto il Collegio ritiene di aderire al recente orientamento giurisprudenziale che include tra le sopravvenute nuove disposizioni legislative e regolamentari anche il rinnovo del Contratto Collettivo Nazionale di settore avvenuto nella fase di esecuzione del contratto di appalto “in ragione della loro inderogabilità e per la natura che rivestono (dall’art. 2 del d. lgs. n. 40/2006 che, modificando l’art. 360 c.p.c., ammette al n. 3 il ricorso per cassazione per violazione di norme dei contratti accordi collettivi nazionali di lavoro, la dottrina giuslavoristica ne ha finanche desunto la riconducibilità alle fonti di diritto)” (TAR Campania - Napoli, sez. I, 13.06.2024, n. 3735, confermato in appello con sentenza del Cons. Stato, sez. III, 25.11.2024, 9468 e richiamata da TAR Lombardia, sez. I, 18.07.2025, n. 2720

  Il rinnovo del CCNL sopravvenuto durante l’esecuzione può integrare una circostanza rilevante ai sensi della disciplina delle modifiche contrattuali, e impone all’amministrazione di valutare in concreto la richiesta di modifica del sinallagma; non determina però automaticamente il diritto a un importo predeterminato.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  Per le esposte ragioni deve dunque essere respinto il motivo di gravame con cui la parte censura le note impugnate per violazione dell’art. 106, comma 1, lett. a) D. Lgs. n. 50/2016 e parimenti non può essere accolta la censura con cui Verux Security s.r.l. contesta la violazione dell’art. 60 D. Lgs. n. 36/2023, poiché, in primo luogo, tale norma non è direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, essendone esclusa la portata retroattiva e poiché, in secondo luogo, non può esserne utilmente invocata, come auspicherebbe parte ricorrente, la sua applicazione in via interpretativa considerato che il legislatore nel 2016 aveva espresso la chiara volontà per le parti di prevedere la clausola di revisione prezzi solo ove (e alle condizioni) espressamente pattuite e nel caso di specie, come detto, la legge di gara prevedeva all’art. 9.12 unicamente la possibilità di adeguare i prezzi riferendosi alla variazione degli indici ISTAT-FOI.

  L’art. 60 del codice del 2023 non si applica retroattivamente a un rapporto regolato dal d.lgs. 50/2016 e non può essere utilizzato in via interpretativa per introdurre una revisione non prevista dalla disciplina applicabile e dalla lex specialis.

• art. 34, comma 2, d.lgs. 104/2010

  Ne segue che è preclusa, allo stato, al Collegio sia la possibilità di condannare l’amministrazione al riconoscimento di un importo specifico in favore della ricorrente, sia di esaminare la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla società, in considerazione del divieto del giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati ex art. 34, comma 2, D. Lgs. n. 104/2010.

  Quando l’annullamento comporta il riesercizio di un potere amministrativo non ancora compiutamente esercitato, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione determinando direttamente il quantum né anticipare la decisione sulla domanda risarcitoria collegata.

Massime di principio

• Le proroghe tecniche disposte dopo l’esaurimento della durata contrattuale e dell’eventuale opzione prevista dalla lex specialis costituiscono esercizio di potere autoritativo e sono soggette alla disciplina dell’art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023, non a quella dell’opzione contrattuale.
• La proroga tecnica richiede una durata strettamente temporanea, la necessità di attendere una procedura di gara successiva, il mantenimento delle condizioni contrattuali originarie e ragioni obiettive del ritardo non imputabili all’amministrazione. La stazione appaltante deve verificare e motivare concretamente tali presupposti, anche considerando l’interesse alla continuità di servizi essenziali e le alternative praticabili.
• La revisione dei prezzi appartiene alla giurisdizione amministrativa quando la decisione sull’an o sul quantum richiede valutazioni amministrative e la controversia investe l’esercizio di tale potere, anziché la mera applicazione di una clausola contrattuale che predetermini integralmente il riconoscimento.
• Nel regime dell’art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016, la revisione ordinaria è riconoscibile nei limiti della clausola chiara e precisa prevista dai documenti di gara; in mancanza di una previsione normativa imperativa, non è possibile integrare automaticamente il contratto né ricavare dai soli principi di buona fede un diritto a un adeguamento ulteriore.
• Il rinnovo del CCNL intervenuto durante l’esecuzione può rilevare come sopravvenienza ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016. L’amministrazione deve quindi svolgere un’istruttoria effettiva e motivare la valutazione della richiesta di modifica del sinallagma, considerando l’incidenza concreta e temporalmente effettiva degli aumenti retributivi; la sopravvenienza non comporta da sola il riconoscimento automatico di una somma predeterminata.
• Il giudice che annulla in parte gli atti revisionali per difetto d’istruttoria e motivazione, rimettendo all’amministrazione la valutazione del quantum, non può sostituirsi a essa determinando direttamente l’importo dovuto né pronunciarsi sulla domanda risarcitoria prima del riesercizio del potere.

Come è indicizzato