Sentenza n. 1785/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Cittadini residenti nell’area di svolgimento del Ferrara Summer Festival hanno impugnato le autorizzazioni e gli atti connessi per gli eventi del 2026, chiedendo anche il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. Hanno dedotto: (1) violazione della D.G.R. Emilia-Romagna n. 1197/2020, dell’art. 6, comma 1, lett. h), l. n. 447/1995 e dell’art. 11 l.r. n. 15/2001, perché il regolamento comunale del 2014 non era stato adeguato alla direttiva regionale e non poteva fondare le autorizzazioni; (2) violazione del diritto alla salute e dell’art. 8 CEDU, per l’autorizzazione di emissioni fino a 95 dB in zona residenziale e in orario notturno; (3) elusione delle regole di evidenza pubblica, assumendo che il Comune fosse il reale ideatore e organizzatore del Festival e che il rapporto con l’organizzatore fosse una concessione di servizi da affidare con gara; (4) violazione dell’art. 9 Cost. e degli artt. 20, 21 e 106 d.lgs. n. 42/2004, anche per sproporzione, in ragione della prolungata sottrazione della piazza alla fruizione pubblica e dei rischi per il bene culturale, nonostante l’esistenza di siti alternativi; (5) incompetenza e straripamento di potere del Comune, che avrebbe unilateralmente superato la prescrizione della Soprintendenza contraria all’uso del sottoportico; (6) invalidità propria e derivata della nuova concessione di occupazione del suolo, ritenuta confermativa e diretta a legittimare un assetto già realizzato in contrasto con le prescrizioni di tutela; (7) violazione del regolamento comunale sul canone unico patrimoniale. È stata inoltre contestata la conformità ai limiti acustici regionali e comunali delle deroghe autorizzate, quanto a numero e consecutività degli eventi, durata giornaliera, orari e livelli sonori.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l’eccezione di tardività della memoria comunale depositata lunedì 5 ottobre 2026: il termine a ritroso scaduto domenica 4 ottobre doveva essere rispettato entro sabato, poiché serve a garantire alla controparte un intervallo minimo libero prima dell’udienza. Ha negato l’autorizzazione al deposito tardivo di documenti, ritenendoli irrilevanti. Poiché le autorizzazioni avevano esaurito efficacia, ha escluso l’interesse attuale all’annullamento, ma ha riconosciuto l’interesse all’accertamento dell’illegittimità in funzione della domanda risarcitoria. Ha accolto il primo motivo: la direttiva regionale del 2020 imponeva ai Comuni, entro dodici mesi, di adeguare il regolamento e di individuare limiti specifici per ciascun sito, previa valutazione della sua sostenibilità acustica. La coincidenza dei limiti della tabella B del 2020 con quelli della precedente disciplina non rendeva conforme il regolamento comunale del 2014, che derogava a quei limiti e non valutava i singoli siti. Scaduto il periodo transitorio, il regolamento non adeguato doveva essere disapplicato e trovavano applicazione i limiti regionali: per i concerti all’aperto con oltre 1.000 spettatori, massimo quattro ore, non più di tre giornate non consecutive e termine alle 23. Anche ammettendo la derogabilità dei parametri regionali, occorreva una motivazione specifica. Le autorizzazioni hanno invece consentito numerosi eventi, anche consecutivi, con orari fino all’1 o alle 2 e livelli fino a 95 dB, senza un’effettiva motivazione sul bilanciamento degli interessi e sulla minimizzazione del disturbo e tutela del riposo notturno. Ha accolto anche il secondo motivo: il Comune non ha considerato la presenza di recettori particolarmente sensibili e ha autorizzato immissioni incompatibili con il dovere di garantire almeno il riposo notturno. Le censure dalla terza alla settima sono state dichiarate inammissibili per difetto di legittimazione: i ricorrenti non erano operatori economici potenzialmente concorrenti e non hanno dimostrato una lesione concreta e attuale della propria sfera giuridica quanto alla tutela del bene culturale, alle prescrizioni della Soprintendenza e al canone di occupazione; la mera esigenza di ripristinare la legalità non basta. La domanda risarcitoria è stata accolta per il danno causalmente riconducibile all’illegittimo esercizio del potere, non per le violazioni dei limiti autorizzati imputabili all’organizzatore. Il TAR ha riconosciuto la colpa del Comune, considerata la chiarezza della disciplina regionale e l’obbligo di motivazione, e il nesso causale tra le autorizzazioni illegittime e il pregiudizio alla quiete, al riposo e alla vivibilità domestica. Ha liquidato euro 851,76 alla ricorrente che aveva sostenuto le spese dei rilievi fonometrici e euro 400 a ciascun ricorrente per danno non patrimoniale, anche in assenza di danno biologico documentato, facendo ricorso al criterio del più probabile che non e a presunzioni fondate sull’esperienza comune. La condotta comunale relativa all’evento dell’11 luglio, autorizzato per mezz’ora in una fascia non contemplata dal programma originario, è stata considerata elusiva dell’ordinanza cautelare e ha inciso sulla regolazione delle spese. Il ricorso è stato accolto; Comune e controinteressata sono stati condannati ciascuno a pagare euro 4.000 di spese, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 6, comma 1, lett. h), l. 447/1995

  la lettera h) del comma 1, dell’art. 6 della legge n. 447 del 1995 attribuisca ai Comuni la competenza al rilascio dell’“autorizzazione, anche in deroga ai valori limite di cui all’articolo 2, comma 3, per lo svolgimento di attività temporanee e di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e per spettacoli a carattere temporaneo ovvero mobile, nel rispetto delle prescrizioni indicate dal comune stesso”

  La competenza comunale al rilascio delle autorizzazioni in deroga va esercitata nel rispetto dei limiti e criteri stabiliti dalla disciplina statale e regionale applicabile.

• art. 11 l.r. Emilia-Romagna 15/2001

  Il regolamento del 2014 applicato nella fattispecie risulta, inoltre, essere stato adottato in violazione del fondamentale principio affermato dal già più sopra ricordato art. 11 della L.R. n. 15 del 2001, secondo cui i Comuni "fermo restando il principio di minimizzazione del disturbo, a tutela dei ritmi biologici dovranno garantire almeno il riposo notturno", dal momento che non vi è traccia alcuna che, nella predisposizione del suo contenuto, così pesantemente derogatorio rispetto a quanto previsto nelle tabelle regionali, sia stata operata una valutazione in tal senso e, dunque, quel necessario bilanciamento degli interessi, imprenditoriale e alla salute, messi in gioco.

  La disciplina comunale e le autorizzazioni in deroga devono perseguire la minimizzazione del disturbo, bilanciare gli interessi coinvolti e garantire almeno il riposo notturno.

• D.G.R. Emilia-Romagna 1197/2020

  La stessa disposizione regionale generale ha dunque espressamente previsto che il regolamento comunale vigente (approvato con delibera del Consiglio del 25 novembre 2014) potesse avere applicazione solo nelle more dell’adozione del nuovo regolamento e per un periodo massimo di dodici mesi dall’entrata in vigore della D.G.R. 1197/2020, essendo altresì precisato (punto 9.3.) che "Decorsi 12 mesi dall’entrata in vigore della presente Direttiva, i Comuni sprovvisti di Regolamento, o provvisti di Regolamento non adeguato alla stessa, autorizzano le manifestazioni, per singolo sito, secondo i vincoli e i limiti acustici di cui alle Tabelle A e B.".

  Trascorsi dodici mesi, il Comune con regolamento non adeguato deve autorizzare le manifestazioni applicando, per ciascun sito, i vincoli e i limiti acustici regionali delle tabelle A e B.

• punto 5.2.1 D.G.R. Emilia-Romagna 1197/2020

  In particolare, il punto 5.2.1. prevedeva che “I Comuni provvedono a definire nel proprio Regolamento una specifica tabella del tipo A o tipo B per ogni singolo sito individuato, valutandone l’attitudine ad ospitare manifestazioni in relazione alla “sostenibilità acustica” dei medesimi, sia sulla base dell’utilizzo storico, che della densità abitativa, della sensibilità del luogo, delle segnalazioni di Arpae, ecc..”.

  Il regolamento comunale deve stabilire limiti specifici per ciascun sito, sulla base di una valutazione concreta della sostenibilità acustica e delle caratteristiche del luogo.

• art. 30 c.p.a.

  Ciò precisato, l’accertamento dell’elemento soggettivo non incontra difficoltà, atteso che la chiarezza della disposizione regionale che avrebbe dovuto trovare applicazione esclude che in capo al Comune fosse richiesta una diligenza oltre l’ordinario, anche in ragione della già citata giurisprudenza formatasi in relazione alla sussistenza del, violato, obbligo di motivazione di autorizzazioni derogatorie.

  La responsabilità risarcitoria per illegittimo esercizio del potere richiede l’accertamento dell’elemento soggettivo; la chiarezza della disciplina applicabile e l’obbligo di motivare le deroghe consentono di ravvisare la colpa dell’amministrazione nel caso concreto.

• art. 2, comma 1, lett. a), l. 447/1995

  Quanto alla sussistenza del danno ingiusto, l’art. 2, comma 1 lett. a) della legge 1995 n. 447 definisce l’inquinamento acustico come “l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo e alle attività umane, pericolo per la salute umana…”, sicché proprio i rumori immessi nell’ambiente esterno sono compresi nel concetto di inquinamento e non solo quelli relativi all’ambiente abitativo, fermo restando che nel caso di specie sono proprio quelli esterni a determinare il radicale superamento dei limiti massimi consentiti, come emerge con chiarezza dalle perizie tecniche prodotte in atti e i cui risultati non sono stati confutati dal Comune.

  La nozione di inquinamento acustico include il rumore immesso nell’ambiente esterno, quando disturba il riposo o le attività umane o mette in pericolo la salute.

• art. 8 CEDU

  Ne deriva la risarcibilità di un danno non patrimoniale conseguente ad immissioni illecite che la giurisprudenza ha riconosciuto “risarcibile indipendentemente dalla sussistenza di un danno biologico documentato quando sia riferibile alla lesione del diritto al normale svolgimento della vita familiare all’interno della propria abitazione e del diritto alla libera e piena esplicazione delle proprie abitudini di vita quotidiane, trattandosi di diritti costituzionalmente garantiti, la cui tutela è ulteriormente rafforzata dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, norma alla quale il giudice interno è tenuto ad uniformarsi a seguito della cd. "comunitarizzazione" della Cedu.”

  La tutela della vita familiare e delle abitudini quotidiane nell’abitazione, rafforzata dall’art. 8 CEDU, consente di riconoscere il danno non patrimoniale da immissioni illecite anche senza prova di un danno biologico documentato.

• art. 73 c.p.a.

  il Collegio ritiene di poter aderire all’orientamento maggioritario, recentemente confermato dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 21992 del 26 giugno 2026, orientato alla tutela del diritto di difesa e ad assicurare la pienezza del contradditorio, secondo il quale, poiché lo scopo del termine “a ritroso” è quello di garantire alla controparte un intervallo minimo di tempo libero per dispiegare le proprie difese prima dell’udienza, il deposito effettuato il lunedì, anziché il sabato è tardivo.

  Il termine a ritroso per il deposito della memoria deve scadere nel giorno utile che assicura alla controparte l’intervallo minimo di difesa prima dell’udienza; il deposito il lunedì, dopo la scadenza domenicale e oltre il sabato utile, è tardivo.

• art. 24 Cost.

  Pur mancando nel nostro ordinamento una definizione positiva del concetto di legittimazione attiva, si ritiene che esso abbia un fondamento costituzionale nell’articolo 24 della Costituzione, laddove è precisato che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei “propri” diritti e interessi legittimi, e vada letto in combinato con il divieto di sostituzione processuale posto dall’art. 81 cod. proc. civ., il quale prevede che, fuori dai casi previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui.

  La legittimazione ad agire presuppone che il ricorrente faccia valere una propria posizione giuridica, non un interesse al mero ripristino della legalità o un diritto altrui.

Massime di principio

• Quando la disciplina regionale impone ai Comuni di adeguare entro un termine i regolamenti sulle manifestazioni rumorose e stabilisce che, scaduto il termine, le autorizzazioni siano rilasciate secondo limiti regionali per singolo sito, il regolamento comunale non adeguato non può continuare a costituire la base delle autorizzazioni in deroga.
• La disciplina comunale delle manifestazioni rumorose deve individuare limiti specifici per ciascun sito dopo averne valutato la sostenibilità acustica, tenendo conto, tra l’altro, dell’utilizzo storico, della densità abitativa, della sensibilità del luogo e delle segnalazioni dell’autorità ambientale.
• I limiti regionali di riferimento possono essere derogati solo con motivazione effettiva; le autorizzazioni devono rendere verificabile il bilanciamento tra l’interesse alla manifestazione e la tutela della salute, la minimizzazione del disturbo e il riposo notturno. Un richiamo generico all’equilibrio degli interessi non soddisfa tale obbligo.
• La legittimazione a impugnare atti amministrativi richiede una posizione soggettiva differenziata e una lesione concreta e attuale. I residenti non sono legittimati a far valere, in assenza di uno specifico pregiudizio proprio, interessi alla concorrenza o alla tutela di beni culturali, né il mero interesse alla legalità dell’azione amministrativa.
• Il danno non patrimoniale da immissioni acustiche che incidono sul riposo e sulla vivibilità dell’abitazione può essere riconosciuto anche senza documentazione di un danno biologico, se la lesione e il nesso causale risultano provati anche mediante presunzioni e nozioni di comune esperienza.

Come è indicizzato