Sentenza n. 1354/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria, titolare dal 1999 di una concessione cinquantennale per un approdo turistico in località Puntaldia, ha impugnato la richiesta regionale del canone 2023, pari a euro 56.920,81. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 1, commi 251 e 252, della legge n. 296/2006 e dell’art. 100, comma 3, del d.l. n. 104/2020: a suo avviso, nel calcolo del canone non dovevano essere computate le aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate a proprie spese nel corso della concessione. Ha inoltre contestato la quantificazione delle superfici, indicando 16.120 mq di opere, divenuti 16.690 mq dopo l’ampliamento del 2020, e ha sostenuto che nello specchio acqueo conteggiato fossero state indebitamente incluse ulteriori aree occupate da opere. Con il secondo motivo ha contestato la maggiorazione del 25,15% disposta dal decreto ministeriale del 30 dicembre 2022: ha dedotto che l’aggiornamento avrebbe impiegato un indice dei prezzi alla produzione industriale diverso da quello previsto dall’art. 4 del d.l. n. 400/1993, che avrebbe utilizzato i dati di una specifica mensilità anziché una media annuale e che avrebbe applicato integralmente l’indice senza la riduzione del 25% prevista, per analogia, dalla disciplina delle locazioni non abitative. Ha chiesto l’annullamento anche del decreto ministeriale presupposto. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, l’incompetenza territoriale del TAR sulla domanda relativa al decreto ministeriale, l’inammissibilità di tale domanda per mancata impugnazione degli atti ISTAT presupposti e l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione delle convenzioni di concessione.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo. Ha ritenuto che la sentenza della Corte costituzionale n. 29/2017 non escluda in assoluto il canone per le aree sulle quali il concessionario abbia realizzato opere di difficile rimozione: essa impone di considerare le caratteristiche concrete dei beni all’avvio della concessione e le successive modifiche realizzate a cura e spese dell’amministrazione, ma non sottrae dal canone il valore dell’uso del suolo. L’amministrazione può quindi computare le aree occupate da opere realizzate dal concessionario, trattandole come aree scoperte prive dei manufatti; non può invece conteggiare i manufatti stessi, sui quali il concessionario conserva la proprietà superficiaria durante il rapporto. Il motivo è stato ritenuto infondato senza che il TAR accogliesse le contestazioni sulle superfici. Il secondo motivo è stato accolto quanto all’applicazione della maggiorazione del 25,15%: il decreto ministeriale del 30 dicembre 2022, che ne costituiva il presupposto, era già stato annullato dal TAR Lazio con sentenza n. 13/2025. Poiché il decreto aveva contenuto generale e astratto, l’annullamento produceva effetti retroattivi ed erga omnes; l’ordine regionale, nella parte in cui applicava quella maggiorazione, è stato pertanto annullato. La domanda di annullamento del decreto ministeriale è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere, essendo il decreto già stato annullato; di conseguenza è divenuta irrilevante l’eccezione di incompetenza territoriale sollevata su tale domanda. Le altre eccezioni di rito non sono state ritenute pertinenti alla domanda sulla maggiorazione. Il ricorso è stato accolto in parte, respinto per il resto e le spese sono state compensate per reciproca soccombenza e per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, commi 251 e 252, l. 27 dicembre 2006, n. 296

  Viceversa tale impostazione non è effettivamente leggibile nella citata sentenza n. 29/2017, con cui la Consulta -nel respingere la questione di legittimità costituzionale sollevata sulla legge n. 296/2006 nella parte in cui estendeva alle concessioni demaniali su beni destinati alla nautica da diporto gli stessi criteri di quantificazione del canone previsti per le concessioni con finalità turistico-ricreative- si era limitata ad “escludere l’applicabilità, generale ed indifferenziata, dei canoni commisurati ai valori di mercato a tutte le concessioni di strutture dedicate alla nautica da diporto rilasciate prima della entrata in vigore della disposizione in esame”

  La disciplina non determina l’esenzione generale dal canone delle aree in cui il concessionario abbia realizzato opere di difficile rimozione; richiede invece di valutare le caratteristiche concrete dei beni oggetto della concessione.

• art. 100, comma 3, d.l. 14 agosto 2020, n. 104

  Pertanto il Collegio condivide l’opposto indirizzo giurisprudenziale, formatosi in tempi più recenti ma ormai sostanzialmente consolidato, secondo cui l’Amministrazione può e deve calcolare il canone (anche) sulle aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario in corso di rapporto, ovviamente senza considerare i manufatti realizzati dal concessionario stesso, titolare di un diritto di proprietà superficiaria sugli stessi per tutta la durata del rapporto.

  Il canone può essere calcolato sul suolo occupato dalle opere realizzate dal concessionario, ma non sul valore dei manufatti, di cui il concessionario mantiene la proprietà superficiaria per la durata della concessione.

• art. 4, comma 1, d.l. 5 ottobre 1993, n. 400

  Inoltre la ridetta pronuncia del T.A.R. Lazio dimostra la fondatezza dell’ulteriore domanda di annullamento dell’ordine regionale di introito del canone perché esso costituisce applicazione al caso specifico della maggiorazione del canone recata dal medesimo decreto ministeriale, ormai annullato con efficacia retroattiva ed erga omnes, trattandosi di atto normativo a contenuto generale ed astratto.

  L’ordine di pagamento che applica la maggiorazione prevista da un decreto generale già annullato con efficacia retroattiva ed erga omnes è illegittimo nella parte corrispondente.

Massime di principio

• La sentenza della Corte costituzionale n. 29/2017 non comporta l’esenzione dal canone per il suolo demaniale occupato da opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario. Il canone può riguardare l’utilizzo del suolo, ma non il valore dei manufatti, sui quali il concessionario conserva la proprietà superficiaria durante la concessione.
• Nel determinare il canone delle concessioni per la nautica da diporto, l’amministrazione deve considerare le caratteristiche dei beni all’avvio del rapporto e le modifiche successivamente intervenute a cura e spese dell’amministrazione concedente; ciò non esclude il canone per le aree sulle quali il concessionario abbia realizzato infrastrutture.
• L’annullamento con efficacia retroattiva ed erga omnes di un atto generale che stabilisce una maggiorazione del canone rende illegittimi gli atti applicativi della maggiorazione, limitatamente a tale componente.
• L’annullamento già pronunciato in altro giudizio dell’atto generale presupposto determina la cessazione della materia del contendere sulla domanda diretta al suo annullamento nel giudizio successivo.

Come è indicizzato