Sentenza n. 2969/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha proposto reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. contro la determina commissariale n. 2 del 29 luglio 2026, adottata in esecuzione del giudicato che aveva imposto al Comune di riavviare e concludere il procedimento di volturazione degli impianti pubblicitari acquisiti da altra società. Ha dedotto: (1) violazione del contraddittorio, perché non convocata all’incontro istruttorio dell’11 giugno 2026, e omessa comunicazione dei motivi ostativi; (2) erronea attribuzione di efficacia ostativa alle posizioni relative ai canoni pregressi, sostenendo che la condizione regolamentare dovesse riguardare soltanto debiti compiutamente e definitivamente accertati e che l’incertezza sull’an e sul quantum o la pendenza di contenziosi non potessero impedire la volturazione; (3) erronea individuazione della disciplina regolamentare applicabile, anche in ragione degli annullamenti giurisdizionali del Regolamento CUP e delle deliberazioni comunali successive. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’invalidità o inefficacia delle deliberazioni consiliari del 2026, domanda risarcitoria per euro 1.902.250 alla data del 3 novembre 2025, oltre ulteriori danni, interessi e rivalutazione, e, in subordine, il risarcimento per impossibilità di esecuzione e perdita di chance. Il Comune ha eccepito l’estraneità delle autonome domande demolitorie al perimetro del reclamo e ha chiesto il rigetto. APAS è intervenuta ad opponendum; sono state esaminate anche le questioni relative all’omessa notificazione del ricorso originario ai precedenti intervenienti e alla tardività del deposito dell’atto di intervento.

La decisione

Il TAR ha rigettato il reclamo e respinto la domanda risarcitoria, compensando integralmente le spese. In via preliminare ha ritenuto che il ricorso per ottemperanza dovesse essere notificato a tutte le parti del giudizio presupposto, inclusi gli intervenienti: l’omissione determina un difetto di integrità del contraddittorio sanabile e non l’inammissibilità. APAS, già intervenuta nel giudizio di cognizione, ha spontaneamente partecipato e svolto difese, sicché nei suoi confronti non occorreva disporre un’ulteriore integrazione; il suo atto, se considerato mero intervento volontario, sarebbe stato tardivo perché il termine di deposito è dimezzato nel rito camerale di ottemperanza. Non è stata disposta l’integrazione nei confronti degli altri intervenienti pretermessi, applicando l’art. 49, comma 2, c.p.a., poiché il reclamo era manifestamente infondato. Il nuovo reclamo è stato dichiarato ammissibile: la determina n. 2 era un atto nuovo, autonomamente reclamabile, ma non consentiva di rimettere in discussione quanto già stabilito dall’ordinanza n. 1597/2026. Le censure sulle deliberazioni regolamentari del 2026 erano esaminabili solo nella misura necessaria a verificare la conformità dell’attività commissariale al giudicato; erano invece estranee al reclamo le autonome domande dirette a caducare o dichiarare invalide quelle deliberazioni. Sul primo motivo, il TAR ha riconosciuto che Fastcom non era stata convocata all’incontro dell’11 giugno, ma ha escluso la violazione: il Commissario ad acta opera quale ausiliario del giudice e la sua attività non costituisce mera prosecuzione del procedimento amministrativo ordinario; non era quindi necessario reiterare il contraddittorio o applicare il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. Il contraddittorio richiesto dalla sentenza originaria era stato assicurato nella precedente fase commissariale, mentre l’incontro successivo era un segmento istruttorio con gli uffici comunali e l’ordinanza n. 1597/2026 non ne aveva prescritto la rinnovazione. Sul secondo motivo, il TAR ha interpretato la disciplina regolamentare nel senso che la volturazione è subordinata all’assolvimento dei canoni pregressi, senza che sia richiesta la definitività dell’accertamento tributario. Il Commissario, senza determinare l’an o il quantum del debito né definire le controversie tributarie, aveva acquisito le risultanze del Settore Tributi e verificato l’assenza di posizioni per le quali risultassero insieme assenza di contestazioni e integrale assolvimento dei canoni. La società non aveva indicato specifici impianti per i quali i canoni fossero stati pagati e mancassero le condizioni ostative; il TAR ha inoltre ritenuto onere della società chiedere la quantificazione dei canoni dovuti, almeno per le annualità non annullate, e adempiere per regolarizzare la posizione. Le questioni sulla concreta debenza e quantificazione dei tributi restano riservate al giudice tributario. Sul terzo motivo, il TAR ha rilevato che il regolamento comunale precedente al CUP, quello del 2021 e quello riadottato nel 2026 convergono nel subordinare voltura o subentro all’assolvimento dei canoni pregressi, anche da parte del subentrante. Gli annullamenti del regolamento CUP del 2021 e delle successive modifiche non hanno quindi prodotto, sul punto decisivo, un vuoto normativo che consentisse la volturazione indipendentemente dai canoni; sono state assorbite le ulteriori questioni temporali e di individuazione puntuale della disciplina applicabile, non decisive per l’esito. Le domande risarcitorie sono state respinte perché il giudicato imponeva la riedizione e la conclusione espressa del procedimento, non un esito necessariamente favorevole; la determina n. 2 ha correttamente concluso il procedimento e non ricorrevano mancata esecuzione, violazione, elusione o impossibilità sopravvenuta di eseguire il giudicato. Per tale ragione non è stato necessario esaminare prova, nesso causale e quantificazione del danno, perdita di chance o richiesta di consulenza tecnica.

Norme richiamate

• art. 114, comma 1, c.p.a.

  L’art. 114, comma 1, c.p.a., imponendo la notificazione del ricorso per ottemperanza a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza della quale si chiede l’esecuzione, richiede l’evocazione anche dei soggetti intervenuti nel giudizio presupposto e che la relativa omissione determina un difetto di integrità del contraddittorio suscettibile di sanatoria mediante integrazione ai sensi dell’art. 27, comma 2, c.p.a., e non l’inammissibilità del ricorso.

  Il ricorso per ottemperanza va notificato anche ai soggetti intervenuti nel giudizio presupposto; l’omissione non comporta di per sé inammissibilità, ma determina un difetto di integrità del contraddittorio suscettibile di sanatoria.

• art. 50, comma 3, c.p.a.

  Il termine di trenta giorni previsto dall’art. 50, comma 3, c.p.a. per il deposito dell’atto di intervento è dimezzato a quindici giorni nel giudizio di ottemperanza, soggetto al rito camerale, per effetto dell’art. 87, commi 2, lett. d), e 3, c.p.a.; il deposito effettuato il 16 settembre 2026 risulta, pertanto, tardivo rispetto alla camera di consiglio fissata per il 29 settembre 2026.

  Nel giudizio di ottemperanza camerale il termine per il deposito dell’intervento è dimezzato; la tempestiva notificazione non sostituisce il rispetto del termine specificamente previsto per il deposito.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Trova, infatti, applicazione l’art. 49, comma 2, c.p.a., secondo cui l’integrazione del contraddittorio non è ordinata quando il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato.

  L’integrazione del contraddittorio può essere omessa quando la manifesta infondatezza del ricorso renda priva di concreta utilità la chiamata dei soggetti pretermessi.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  La determina n. 2 del 29 luglio 2026 costituisce, invece, un nuovo atto commissariale, adottato all’esito di ulteriore attività istruttoria e proprio in esecuzione dell’ordinanza n. 1597/2026, ed è pertanto autonomamente reclamabile ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a.

  È autonomamente reclamabile il nuovo atto commissariale adottato dopo ulteriore istruttoria; il reclamo non può però riaprire questioni già definitivamente stabilite nelle precedenti decisioni di ottemperanza.

• art. 134, comma 1, lett. a), c.p.a.

  In termini specificamente riferiti al reclamo contro gli atti commissariali, la giurisprudenza ha precisato che le scelte del Commissario non sono soggette a un mero controllo esterno di legittimità, ma al controllo di merito del giudice dell’ottemperanza, quale corollario del combinato disposto degli artt. 114, comma 6, e 134, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Nel reclamo contro gli atti del Commissario ad acta il giudice dell’ottemperanza esercita un controllo di merito sulla conformità dell’attività commissariale al comando giudiziale, non un mero sindacato esterno di legittimità.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Ne consegue che non può essere condivisa la censura nella parte in cui assume quale autonomo parametro di legittimità dell’attività commissariale la mancata comunicazione del preavviso di rigetto previsto dalla disciplina generale del procedimento amministrativo.

  Il preavviso di rigetto previsto dalla disciplina generale del procedimento amministrativo non è, in quanto tale, un requisito di legittimità dell’attività svolta dal Commissario ad acta in sede di ottemperanza; restano ferme le specifiche garanzie di contraddittorio eventualmente stabilite dal giudice.

• art. 6 del Regolamento comunale sulla pubblicità del 2020

  L’art. 6 del Regolamento comunale sulla pubblicità, nel disciplinare il subentro nell’autorizzazione, collega espressamente la voltura all’assolvimento dei canoni arretrati, consentendo che a tale adempimento provveda il cessante ovvero il subentrante.

  La voltura è subordinata all’assolvimento dei canoni arretrati da parte del titolare cessante o del subentrante; la disposizione non richiede che il relativo accertamento sia divenuto definitivo.

• art. 10 del Regolamento CUP riadottato nel 2026

  L’art. 10 continua infatti a subordinare il provvedimento di subentro alla regolarità del pagamento dei canoni pregressi e stabilisce che la procedura non possa perfezionarsi sino all’assolvimento del debito, anche da parte del subentrante.

  La disciplina CUP riadottata nel 2026 mantiene l’assolvimento dei canoni pregressi quale condizione per perfezionare il subentro e consente che provveda anche il subentrante.

• art. 18 del Regolamento CUP riadottato nel 2026

  Analogamente, l’art. 18, con specifico riferimento alle autorizzazioni per esposizioni pubblicitarie, subordina il rilascio della voltura al pagamento dei canoni pregressi relativi all’esposizione oggetto della cessione.

  Per la voltura delle autorizzazioni pubblicitarie la disciplina del 2026 richiede il pagamento dei canoni pregressi relativi all’esposizione trasferita.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a., possono essere domandati in sede di ottemperanza i danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato, nonché quelli derivanti dalla sua violazione o elusione.

  La tutela risarcitoria in ottemperanza presuppone l’impossibilità o la mancata esecuzione in forma specifica del giudicato, oppure la sua violazione o elusione; non basta che la riedizione del potere si concluda con un esito sfavorevole al ricorrente.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza il ricorso va notificato a tutte le parti del giudizio presupposto, compresi gli intervenienti; l’omissione determina un difetto di integrità del contraddittorio sanabile, e non automaticamente l’inammissibilità. L’integrazione può essere omessa se il ricorso è manifestamente infondato e la chiamata dei soggetti pretermessi non può arrecare loro un pregiudizio concreto.
• Nel rito camerale di ottemperanza il termine per il deposito dell’atto di intervento è dimezzato; la notificazione dell’atto non sostituisce il deposito tempestivo. Tuttavia, la partecipazione spontanea di un soggetto già parte del giudizio presupposto può assicurare l’effettività del contraddittorio nei suoi confronti e rendere superflua una formale integrazione.
• Un nuovo atto del Commissario ad acta, adottato dopo ulteriore istruttoria in esecuzione di una precedente ordinanza, è autonomamente reclamabile; il nuovo reclamo può riguardare le nuove determinazioni e la loro conformità al giudicato, ma non può rimettere in discussione statuizioni già definitivamente rese nella fase esecutiva.
• Il Commissario ad acta opera quale ausiliario del giudice e non come organo straordinario dell’amministrazione. Le disposizioni generali sulla partecipazione procedimentale, incluso il preavviso di rigetto, non si applicano automaticamente alla sua attività; sono invece vincolanti le forme di contraddittorio specificamente prescritte dal giudice dell’ottemperanza.
• Se la disciplina regolamentare subordina la volturazione o il subentro al pagamento dei canoni pregressi, la condizione non può essere limitata ai debiti definitivamente accertati quando la norma non prevede tale requisito. Il giudice dell’ottemperanza e il Commissario possono verificare, sulla base delle risultanze degli uffici competenti, l’assolvimento della condizione, senza determinare l’an o il quantum dei tributi né definire le controversie tributarie.
• Quando il giudicato impone la riedizione e la conclusione espressa del potere senza predeterminare un esito favorevole, il rigetto dell’istanza all’esito di una corretta riedizione non equivale a mancata o impossibile esecuzione del giudicato e non fonda, per ciò solo, il risarcimento previsto dall’art. 112, comma 3, c.p.a.

Come è indicizzato