Sentenza n. 8023/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune appellava la sentenza del TAR Lombardia, Sez. III, n. 418/2026, che aveva respinto il ricorso contro la nota provinciale e la deliberazione regionale. Il finanziamento di 20 milioni di euro era stato assegnato alla Provincia di Pavia, proprietaria della strada e stazione appaltante, per la tangenziale; il progetto definitivo predisposto dal Comune era stato però giudicato dalla Provincia affetto da rilevanti carenze tecniche e documentali e non sostenibile sotto il profilo economico, con una stima aggiornata dei costi superiore a 50 milioni di euro. Con il primo motivo d’appello il Comune contestava l’adesione del TAR ai rilievi provinciali, deducendo erronea valutazione della mancata contestazione comunale, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, violazione delle garanzie partecipative e uso di un’analisi tecnica di Enser non conosciuta; sosteneva inoltre che i problemi fossero risolvibili in sede esecutiva, che il costo potesse essere contenuto e che almeno un lotto fosse funzionale. Contestava altresì il cronoprogramma e la motivazione regionale per relationem, nonché l’assenza di autonoma verifica regionale e di contraddittorio. Con il secondo motivo deduceva violazione degli atti di programmazione e della l.r. Lombardia n. 9/2020, difetto di interesse a contestare la riallocazione erroneamente affermato dal TAR, mancata partecipazione al procedimento regionale, violazione dell’autovincolo e del legittimo affidamento generato dalle precedenti conferme del finanziamento. Con il terzo motivo contestava la declaratoria d’inammissibilità della censura relativa agli impatti della scelta su mobilità, sicurezza, salute, lavoro e prerogative comunali, deducendo difetto di comparazione e violazione di principi costituzionali.

La decisione

L’appello è respinto. Il primo motivo è infondato: le note provinciali del 21 febbraio 2023 e del 9 agosto 2024 avevano già comunicato al Comune le principali criticità tecniche; le risposte comunali dell’8 e del 28 ottobre 2024 si erano limitate a ricostruire le vicende e a sostenere l’opportunità di procedere, senza confutare puntualmente i rilievi. La relazione Enser dell’11 novembre 2024 non è stata posta autonomamente a fondamento della decisione, poiché riprendeva criticità già comunicate; la sua mancata conoscenza non ha quindi leso il contraddittorio. Le osservazioni tecniche del Comune del 2025 erano successive agli atti impugnati e, comunque, miravano a prospettare la soluzione delle criticità in fase esecutiva, mentre l’art. 23 d.lgs. 50/2016 richiedeva che il progetto definitivo contenesse gli elementi necessari alle autorizzazioni e approvazioni e la quantificazione definitiva del limite di spesa. La stima comunale di 24 milioni non era comparabile, perché basata sul costo medio al chilometro ed escludeva opere ritenute necessarie; la stima provinciale superiore a 50 milioni trovava riscontro nelle criticità progettuali. È stata ritenuta ragionevole anche la scelta di non realizzare un solo lotto, non essendo stata contrastata da elementi tecnici idonei a dimostrarne la manifesta illogicità. La censura sul cronoprogramma è inammissibile per carenza d’interesse, poiché il definanziamento dipendeva dall’insostenibilità tecnica ed economica, non dai ritardi. È infondata la censura sulla motivazione e istruttoria regionale: la Provincia era beneficiaria del finanziamento, proprietaria della strada e amministrazione competente a valutare la fattibilità; la Regione poteva limitarsi a verificare la coerenza della riallocazione con le finalità del Piano e a condividere le esigenze rappresentate dall’ente beneficiario, senza svolgere una propria istruttoria tecnica. Il Comune, terzo rispetto al procedimento regionale e non beneficiario del contributo, non aveva diritto a parteciparvi né a ricevere un preavviso di revoca; il finanziamento non era stato revocato alla Provincia, ma riallocato, su sua richiesta, ad altre opere provinciali. Il secondo motivo è respinto. Il Comune aveva interesse a impugnare la sottrazione del finanziamento destinato all’opera nel proprio territorio, ma, una volta ritenuta legittima la richiesta provinciale di definanziamento, non aveva interesse a contestare la diversa destinazione delle risorse, poiché l’eventuale annullamento della riallocazione non avrebbe ripristinato il contributo originario; è quindi confermata l’inammissibilità di tale censura. Il PRMT è atto di programmazione generale e non vincola la Regione a mantenere il finanziamento, che resta condizionato alle risorse e può essere riprogrammato. Non sussiste legittimo affidamento: le precedenti conferme erano intervenute prima che emergessero le criticità e il Comune non era destinatario del finanziamento né parte del procedimento regionale. Il terzo motivo è respinto: la scelta non consisteva nella preferenza discrezionale per opere alternative rispetto a un progetto realizzabile, ma nella constatazione della compromissione della realizzabilità dell’intervento per criticità tecniche, normative ed economiche. La Provincia ha agito nell’ambito delle proprie competenze di stazione appaltante e titolare della strada, considerando gli interessi della comunità sovracomunale; la tangenziale resta prevista nel PRMT come opera futura. L’eccezione regionale di improcedibilità o inammissibilità per mancata impugnazione di atti presupposti e per l’approvazione della legge di assestamento è assorbita. Spese del grado compensate per la natura pubblica dei soggetti e la peculiarità dei rapporti.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 50/2016

  le questioni tecniche che incidono sulla fattibilità e sulla sostenibilità dell’intervento vanno risolte già in sede di progettazione definitiva

  Le carenze progettuali incidenti sulla fattibilità e sostenibilità dell’opera non possono essere rinviate alla progettazione esecutiva; la progettazione definitiva deve già consentire di apprezzare la fattibilità dell’intervento.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  siffatta rivalutazione è altresì conforme ai criteri legittimanti la revoca dei provvedimenti amministrativi di cui all’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 (non applicandosi la limitazione prevista al primo comma relativamente all’attribuzione di vantaggi economici, poiché, come detto, non di revoca del finanziamento si tratta).

  La Provincia poteva rivalutare l’interesse pubblico originario alla luce delle sopravvenute criticità tecniche ed economiche; la riallocazione delle risorse non costituiva revoca del finanziamento nei confronti della Provincia beneficiaria.

• l.r. Lombardia 4 maggio 2020, n. 9

  il fine del rispetto della ratio e delle finalità di ripresa economica (col finanziamento di opere dirette a favorire un rapido rilancio economico dopo la crisi pandemica da Covid – 19) di cui alla legge regionale n. 9/2020 -a valere sulla quale le risorse erano state assegnate- non sarebbe stato rispettato dando seguito alla realizzazione della tangenziale di Belgioioso

  La riprogrammazione delle risorse è coerente con la legge regionale quando l’intervento originariamente finanziato, per lo stato della progettazione e le criticità emerse, non consente di perseguire tempestivamente le finalità di ripresa economica cui il programma è preordinato.

Massime di principio

• Quando il definanziamento di un’opera è fondato su criticità progettuali già comunicate all’ente interessato e quest’ultimo non le contesta puntualmente nel procedimento, il giudice può ritenere non decisive contestazioni tecniche formulate soltanto dopo l’adozione degli atti impugnati, specie se esse prospettano che le criticità possano essere risolte in una fase progettuale successiva.
• Le criticità tecniche che incidono sulla fattibilità e sostenibilità di un’opera devono essere risolte nella progettazione definitiva, che deve contenere gli elementi necessari alle autorizzazioni e approvazioni e consentire la quantificazione definitiva del limite di spesa; non è sufficiente rinviarne la soluzione alla progettazione esecutiva.
• Quando il finanziamento è attribuito a un ente pubblico beneficiario che è anche proprietario dell’infrastruttura e competente a valutarne la fattibilità, la Regione finanziatrice può fondare la riallocazione delle risorse sull’istruttoria qualificata e sulla richiesta motivata dell’ente beneficiario, limitando la propria verifica alla coerenza della nuova destinazione con le finalità del programma e con le risorse disponibili.
• Il Comune che non è beneficiario del finanziamento né parte del procedimento regionale non ha diritto a parteciparvi o a ricevere il preavviso di revoca; può tuttavia impugnare la decisione che sottrae il finanziamento all’opera nel proprio territorio quando deduca la lesione di un interesse comunale differenziato alla sua realizzazione.
• Una volta ritenuta legittima la decisione di definanziare l’opera, il Comune non ha interesse a impugnare autonomamente la successiva riallocazione delle risorse se l’eventuale annullamento di quest’ultima non potrebbe ripristinare il finanziamento originario.
• Un atto generale di programmazione non determina, da solo, un autovincolo a mantenere il finanziamento di ogni intervento previsto: in presenza di risorse limitate, la programmazione finanziaria può essere aggiornata e gli interventi finanziati possono essere riprogrammati, purché la scelta sia coerente con le finalità normative e sorretta da ragioni non manifestamente illogiche.

Come è indicizzato