Circolare INAIL n. 86 del 17 dicembre 2004

Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro

La circolare commenta l'attuazione del d.lgs. n. 124/2004, evidenziando le conseguenze organizzative e operative per l'INAIL nel nuovo sistema di vigilanza sul lavoro e sulla previdenza. Il documento sottolinea la centralità del coordinamento pubblico, l'ampliamento degli strumenti a disposizione degli ispettori e l'introduzione di istituti finalizzati a rafforzare l'efficacia dell'azione contro il lavoro irregolare.

Quadro normativo e finalità della riforma

La riforma si inserisce nel processo di attuazione della legge n. 30/2003 e si fonda sul d.lgs. n. 124/2004, richiamato insieme alla circolare ministeriale n. 24/2004. Essa mira a modernizzare il mercato del lavoro, rendendo più incisiva la vigilanza, non solo in chiave repressiva ma anche preventiva e promozionale. La circolare evidenzia che l'obiettivo prioritario è il contrasto al lavoro sommerso e irregolare, attraverso un sistema che coordina le attività di Ministero del lavoro, INAIL, INPS e altri soggetti pubblici coinvolti.

Coordinamento centrale e territoriale

Il modello organizzativo delineato dal decreto prevede più livelli di coordinamento. A livello centrale, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali esercita una funzione di direzione generale tramite una struttura dedicata e una Commissione centrale di coordinamento, presieduta dal Ministro o da un Sottosegretario delegato. Ne fanno parte i vertici degli enti interessati e rappresentanti delle parti sociali.

A livello territoriale operano le Direzioni regionali del lavoro, le Commissioni regionali di coordinamento e le Direzioni provinciali del lavoro. La circolare richiama l'esigenza di incontri periodici, almeno trimestrali, tra le strutture del lavoro e i Direttori regionali e provinciali di INPS e INAIL, per assicurare uniformità di indirizzo, evitare duplicazioni di intervento e promuovere un confronto costante. Le Direzioni provinciali si avvalgono inoltre dei CLES, che sostituiscono le precedenti Commissioni provinciali di coordinamento della vigilanza. Per l'INAIL ciò comporta un ruolo più incisivo dei Direttori regionali e provinciali e la necessità di una presenza costante nei tavoli di coordinamento.

Competenze del personale di vigilanza degli enti previdenziali

Le competenze degli ispettori degli enti previdenziali vengono confermate e ampliate. Rimangono inalterati i poteri tradizionali di accesso ai luoghi di lavoro, esame della documentazione, raccolta di dichiarazioni e verifica della regolarità previdenziale e assicurativa. A tali poteri si affiancano attività di prevenzione e promozione del rispetto della normativa, disciplinate per la prima volta in modo specifico.

La circolare ricorda che, per una più efficiente organizzazione, le Direzioni regionali del lavoro possono costituire, d'intesa con INPS, INAIL e Carabinieri, gruppi di intervento straordinario per contrastare fenomeni particolari di violazione. Per l'INAIL è chiarito che gli accessi svolti esclusivamente per finalità assicurative, come la verifica del rischio o l'accertamento delle cause e circostanze di un evento tutelato, restano fuori dal coordinamento centrale e territoriale; se però emergono irregolarità di più ampio interesse, queste devono essere segnalate con le modalità concordate a livello territoriale.

Attività di prevenzione e promozione; interpello

La nuova attività di prevenzione e promozione consente agli enti previdenziali di diffondere informazioni generali su novità legislative e interpretative nelle rispettive materie. La circolare precisa che non rientrano in questo ambito le questioni particolari di singole aziende, che restano affidate ai professionisti abilitati. È inoltre escluso che, nel corso di iniziative promozionali presso aziende, gli ispettori esercitino funzioni di vigilanza o compiano accertamenti.

In connessione con tale attività è introdotto il diritto di interpello, riservato a enti pubblici, associazioni di categoria e ordini professionali. Per l'INAIL esso riguarda quesiti di ordine generale in materia assicurativa, privi di soluzione certa nella normativa o nelle istruzioni già emanate. I quesiti vanno trasmessi alla Direzione Centrale Rischi, esclusivamente in via telematica all'indirizzo indicato dalla circolare, oppure tramite le sedi dell'Istituto, che li inoltrano per l'istruttoria e il successivo invio al Ministero. Non sono ammessi quesiti di carattere particolare o proposti da singoli datori di lavoro.

Strumenti operativi: banca dati, flussi telematici e verbale unico

Per garantire rapidità di scambio informativo e uniformità dei comportamenti, il decreto istituisce una banca dati telematica presso il Ministero del lavoro, come sezione riservata della borsa continua nazionale del lavoro, accessibile solo alle amministrazioni che svolgono attività di vigilanza. A regime vi confluiranno i dati relativi agli accessi ispettivi di tutti gli organi coinvolti.

Nell'attesa del decreto attuativo, le informazioni devono circolare via posta elettronica riservata tra i responsabili dei servizi ispettivi. Per l'INAIL la Direzione Centrale Servizi Informativi e Telecomunicazioni provvede a creare indirizzi dedicati. Le sedi devono concordare localmente le modalità e la periodicità dei flussi, tenendo conto che i dati sulle aziende ispezionate devono essere comunicati immediatamente dopo gli accessi per evitare duplicazioni. La circolare segnala anche l'implementazione della procedura vigilanza in ambiente CICSSA per agevolare la trasmissione e la ricezione dei dati.

Ulteriore innovazione è il modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti, da approvare con decreto ministeriale. La circolare evidenzia che il verbale tipo assumerà rilievo probatorio per l'adozione dei provvedimenti sanzionatori amministrativi e civili e che gli accertamenti dell'INAIL dovranno essere completi ed esaustivi, anche rispetto a irregolarità di competenza di altre amministrazioni, così da consentire il loro utilizzo senza ulteriori indagini.

Diffida obbligatoria e altri istituti giuridici

La riforma ridisegna diversi strumenti di intervento. Tra questi, la circolare dedica particolare attenzione alla diffida obbligatoria, attribuita a tutti gli ispettori di vigilanza, quindi anche a quelli previdenziali. La diffida consente di invitare il datore di lavoro a regolarizzare inosservanze sanzionate in via amministrativa e comunque sanabili. Sono invece escluse le violazioni in cui l'interesse sostanziale tutelato dalla norma non è più recuperabile.

Sono considerate sanabili le violazioni amministrative relative ad adempimenti omessi in tutto o in parte ma ancora materialmente realizzabili, anche se il termine di legge è decorso, nonché gli illeciti istantanei con effetti permanenti. La circolare chiarisce che la diffida può essere applicata anche se il trasgressore abbia già adempiuto tardivamente prima dell'adozione del provvedimento, nel qual caso si procede comunque all'accertamento e all'ammissione al pagamento della sanzione ridotta.

Per la materia INAIL sono ritenute sanabili, nei limiti sopra descritti, le violazioni non connesse né direttamente né indirettamente al pagamento del premio, secondo il nuovo sistema sanzionatorio in vigore dal 2001. Il termine assegnato nella diffida deve essere congruo; verificato l'adempimento, il datore di lavoro è ammesso al pagamento della sanzione agevolata, pari al minimo previsto o a un quarto della sanzione se fissata in misura fissa. La diffida opera come condizione di procedibilità e interrompe i termini di contestazione e notificazione fino alla scadenza del termine di regolarizzazione. La circolare precisa che l'istituto è applicabile dal 27 maggio 2004 anche per violazioni anteriori, ma solo gli ispettori possono esercitare il potere di diffida obbligatoria.

Conciliazione monocratica

Il decreto introduce la conciliazione monocratica, attribuita in via esclusiva alle Direzioni provinciali del lavoro, con l'obiettivo di deflazionare il contenzioso attraverso la definizione transattiva delle controversie. Può essere attivata dal lavoratore per crediti da lavoro, in via preventiva, oppure nel corso della vigilanza, se l'ispettore ritiene possibile una soluzione conciliativa.

In caso di accordo, il verbale indica le somme dovute al lavoratore per i periodi riconosciuti dalle parti e il datore di lavoro deve conseguentemente versare contributi previdenziali e premi assicurativi. La circolare, richiamando i chiarimenti ministeriali, afferma che ai fini previdenziali e assicurativi il calcolo deve essere effettuato sui minimali di legge se l'importo concordato è inferiore. Il verbale di conciliazione è considerato il titolo dal quale nasce l'obbligo di pagamento dei premi, da effettuarsi entro il giorno 16 del mese successivo alla sottoscrizione. Il pagamento può avvenire in unica soluzione o a rate, previa autorizzazione dell'Istituto, e le sedi INAIL devono fornire tempestivamente gli elementi necessari alla quantificazione e monitorare il rispetto delle scadenze, comunicando ogni interruzione dei versamenti.

Contenzioso amministrativo

La circolare illustra le nuove sedi di ricorso amministrativo previste dal d.lgs. n. 124/2004. È previsto il ricorso alla Direzione regionale del lavoro contro l'ordinanza-ingiunzione emessa per la riscossione di sanzioni amministrative, da proporre entro 30 giorni dalla notifica; la Direzione deve decidere entro 60 giorni, altrimenti il ricorso si intende respinto. Tale impugnativa non preclude il ricorso al giudice nei termini di legge.

È poi previsto il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro contro gli atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni che riguardano la sussistenza e qualificazione dei rapporti di lavoro. Il Comitato è composto dal Direttore regionale del lavoro, che lo presiede, dal Direttore regionale INPS e dal Direttore regionale INAIL. La circolare precisa che il Comitato opera anche in caso di assenza o impedimento dei componenti, tramite i rispettivi vicari. Le decisioni del Comitato possono essere eliminatorie, confermative o innovative. Il ricorso sospende i termini di contestazione, notificazione e opposizione, nonché i termini per il ricorso giurisdizionale contro i verbali degli enti previdenziali.

Rapporti con l'art. 16 del T.U. n. 1124/1965

La circolare chiarisce che il nuovo ricorso ex art. 17 del d.lgs. n. 124/2004 riguarda solo le controversie sulla sussistenza e qualificazione del rapporto di lavoro, mentre l'art. 16 del T.U. n. 1124/1965 continua a disciplinare i ricorsi relativi all'obbligo del datore di lavoro di denunciare le lavorazioni o le modifiche del rischio assicurato. I due istituti sono quindi autonomi e restano ciascuno nel proprio ambito di competenza.

Permane inoltre la competenza esclusiva del Consiglio di amministrazione dell'INAIL per le questioni classificative e tariffarie.

Indicazioni finali

La circolare conclude osservando che diverse parti della riforma richiedono ancora decreti attuativi o approfondimenti interpretativi, ma alcuni istituti sono già operativi, in particolare la diffida obbligatoria dal 27 maggio 2004. Le strutture territoriali dell'INAIL sono invitate ad attivarsi tempestivamente, a promuovere il confronto con le altre amministrazioni e a segnalare alla Direzione Centrale Rischi eventuali criticità e esigenze operative, così da garantire l'effettiva applicazione della nuova disciplina.