Sentenza n. 7927/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I tre cittadini marocchini, titolari di nulla osta al lavoro subordinato rilasciati il 1° maggio 2023 su richiesta nominativa del datore di lavoro e successivamente entrati in Italia con visto, lamentavano di non essere stati convocati dal SUI di Foggia per la registrazione e la stipula del contratto di soggiorno. Con PEC del 20 novembre 2024 avevano chiesto l’accesso agli atti e, in alternativa alla formalizzazione del contratto, il rilascio del Modello 209 ai fini del permesso per attesa occupazione. Il SUI aveva chiesto il 4 dicembre 2024 documenti necessari all’istruttoria, prontamente trasmessi l’11 dicembre 2024, ma non aveva poi concluso il procedimento né riscontrato la richiesta di accesso. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, rilevando l’irregolarità contributiva del datore di lavoro e l’assenza dei requisiti per l’assunzione. In appello, gli interessati hanno dedotto un unico motivo: erroneità della sentenza per travisamento dei presupposti, ultrapetizione e motivazione incongrua e apparente, sostenendo che il giudizio sul silenzio aveva a oggetto l’obbligo di provvedere sulle istanze, non la fondatezza della pretesa sostanziale al permesso o l’esito della verifica dei requisiti del datore.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata. Il Consiglio di Stato chiarisce che il giudizio sul silenzio mira ad accertare l’obbligo dell’amministrazione di provvedere su un’istanza proveniente da un soggetto titolare di una posizione qualificata, e non presuppone che la domanda sia destinata ad essere accolta: anche in caso di irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza l’amministrazione deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso, salvo istanze manifestamente pretestuose. Nel caso concreto, l’obbligo risultava ulteriormente confermato dalla richiesta del SUI del 4 dicembre 2024 di integrare la documentazione, seguita dall’effettivo deposito dei documenti; tale interlocuzione aveva avviato l’istruttoria e qualificato l’interesse dei richiedenti alla conclusione del procedimento. La relazione depositata dall’amministrazione in giudizio, che illustrava l’irregolarità contributiva del datore, non poteva sostituire il provvedimento espresso né la relativa motivazione. È quindi accolto anche il ricorso di primo grado e ordinato alla Prefettura di Foggia – SUI di decidere espressamente sulle istanze del 20 novembre 2024 entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. In caso di ulteriore inerzia, provvederà in via sostitutiva il Prefetto di Foggia, anche mediante subdelega, entro 30 giorni dalla richiesta della parte. Le amministrazioni sono condannate in solido alle spese, liquidate in € 1.500, oltre oneri e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Vale a dire che, nelle fattispecie di silenzio, il giudice è chiamato ad accertare la sussistenza di un obbligo dell’Amministrazione a provvedere sull’istanza dell’interessato, a fronte di una sua posizione qualificata a chiedere un certo provvedimento.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice accerta l’esistenza dell’obbligo di provvedere su un’istanza presentata da chi abbia una posizione qualificata, senza dover anticipare la valutazione sulla fondatezza della pretesa sostanziale.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo e, pertanto, l’Amministrazione è tenuta - per obbligo di legge - in presenza di una formale istanza, a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte: il legislatore ha imposto alla P.A. di rispondere in ogni caso (tranne i casi limite di palese pretestuosità) alle istanze dei privati nel rispetto dei principi di correttezza, buon andamento, trasparenza, consentendo alle parti di difendersi in giudizio in caso di provvedimenti lesivi dei loro interessi giuridici (in termini, Cons. Stato, Sez. III, 19 aprile 2018, n. 2370).

  La pubblica amministrazione deve definire con un provvedimento espresso ogni formale istanza, anche quando ritenga che essa sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; resta fuori dall’obbligo il caso limite di istanza palesemente pretestuosa.

• art. 117 c.p.a.

  Ne deriva, già per i suddetti profili, la fondatezza del rimedio giustiziale proposto in prime cure ai sensi e per gli effetti degli artt.31 e 117 c.p.a. da parte degli appellanti.

  Il rimedio contro il silenzio è fondato quando sussiste l’obbligo dell’amministrazione di concludere con un provvedimento espresso il procedimento attivato dall’istanza.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Si tratta, infatti, di motivazioni che - in quanto rese in sede processuale - non possono tener luogo della motivazione di un provvedimento espresso sulle richieste presentate dagli appellanti, atteso che l’obbligo di pronunciarsi è previsto dalla legge sul procedimento amministrativo la quale all’art. 2, comma 1, prevede che “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le Pubbliche Amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso”.

  Le spiegazioni dell’amministrazione rese nella relazione processuale non sostituiscono il provvedimento espresso richiesto dalla legge né assolvono l’obbligo di concludere il procedimento.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio, la verifica riguarda l’esistenza dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere su un’istanza presentata da un soggetto titolare di una posizione qualificata, non la fondatezza della pretesa sostanziale al provvedimento richiesto.
• L’amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato da una formale istanza anche quando ritenga la domanda irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; l’obbligo viene meno soltanto in presenza di un’istanza palesemente pretestuosa.
• La richiesta dell’amministrazione di integrare la documentazione e l’effettiva produzione dei documenti possono confermare l’avvio dell’istruttoria e la posizione qualificata dell’istante a ottenere una determinazione conclusiva.
• Le ragioni illustrate dall’amministrazione in una relazione depositata in giudizio non sostituiscono il provvedimento espresso e motivato che l’amministrazione è tenuta ad adottare.

Come è indicizzato