L.R. Calabria 15/2006

Riordino territoriale e incentivazione delle forme associative di Comuni

La legge regionale della Calabria disciplina il coordinamento e l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali, con l’obiettivo di favorire forme stabili di cooperazione intercomunale. Il sistema è fondato su programmi di riordino territoriale, incentivi finanziari, supporto tecnico-amministrativo e attività formative rivolte agli enti locali.

Finalità e ambito di applicazione

La disciplina opera nel territorio della Regione Calabria e si ispira ai principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione e leale collaborazione. La Regione valorizza l’iniziativa dei Comuni e promuove unioni, fusioni volontarie, comprensori comunali e altre forme di collaborazione per garantire un esercizio più efficiente delle funzioni e dei servizi.

Forme di collaborazione previste

I Comuni possono esercitare in forma coordinata funzioni e servizi attraverso diverse forme associative e collaborative:

• unione di Comuni;
• fusione di Comuni;
• comprensori comunali;
• associazioni fra Comuni;
• comunità montane;
• convenzioni;
• consorzi fra enti locali e altri enti pubblici;
• intese interregionali. La costituzione e le modifiche di tali forme devono essere comunicate immediatamente alla Giunta regionale.

Unioni di Comuni

Le unioni sono enti locali costituiti da Comuni territorialmente contermini per l’esercizio congiunto di funzioni, competenze e servizi. Al momento della costituzione devono comprendere almeno quattro tra le funzioni indicate dalla legge, tra cui polizia municipale, personale, servizi tecnici, sociali, urbanistica, commercio, tributi, finanza, ambiente e servizi a domanda individuale. Le unioni:

• durano almeno cinque anni;
• sono istituite con atto costitutivo e statuto approvati dai consigli comunali;
• decorrono, di regola, dalla stipulazione dell’atto costitutivo;
• hanno potestà regolamentare per organizzazione, funzioni affidate e rapporti finanziari con i Comuni;
• definiscono la quota annua di entrate da versare da parte dei Comuni partecipanti;
• acquisiscono gli introiti da tasse, tariffe e contributi dei servizi loro affidati;
• possono presentare direttamente domande di incentivi regionali. Lo statuto disciplina organi, competenze, sede, ordinamento finanziario, scioglimento e recesso. Si applicano, in quanto compatibili, le norme sull’ordinamento dei Comuni.

Fusioni di Comuni

Più Comuni contermini possono fondersi in un unico Comune anche a seguito di precedenti forme associative o in assenza di esse. La fusione deve essere preceduta da referendum consultivo secondo la normativa regionale vigente e deve garantire partecipazione e decentramento dei servizi nei territori delle precedenti realtà comunali. Lo statuto del nuovo Comune può prevedere municipi; ai relativi amministratori si applicano, per quanto compatibili, le regole sullo status degli amministratori comunali di pari popolazione. La Regione riconosce contributi straordinari per dieci anni successivi alla fusione, oltre alle eventuali contribuzioni previste dalla normativa statale, nella misura stabilita dal Programma regionale di riordino territoriale.

Comprensori comunali

I Comuni possono costituire comprensori comunali per gestire in forma associata funzioni e servizi secondo la propria vocazione territoriale. Lo statuto deve prevedere che:

• il presidente sia scelto tra i sindaci dei Comuni associati;
• l’organo di governo sia composto dai sindaci dei Comuni aderenti. I comprensori esercitano autonomia normativa e regolamentare tramite statuto e regolamenti e svolgono solo le funzioni conferite dai Comuni. Quando una legge regionale richiede requisiti demografici, organizzativi o territoriali che il singolo Comune non possiede, tali funzioni possono essere esercitate dai comprensori che li rispettino e che deliberino l’accettazione.

Associazioni fra Comuni

La Regione promuove associazioni fra Comuni per la gestione associata di una pluralità di funzioni e servizi. Devono essere costituite, di norma, tra Comuni contermini o comunque inseriti in contesti omogenei e non hanno personalità giuridica: operano tramite convenzioni con uffici comuni. Per accedere agli incentivi devono avere durata non inferiore a cinque anni. La costituzione avviene con deliberazioni conformi dei consigli comunali, a maggioranza assoluta, che approvano una convenzione quadro. La convenzione quadro disciplina:

• organi dell’associazione, con presidente eletto tra i sindaci e, nei casi di densità omogenea, eventualmente a rotazione;
• oggetto e durata;
• funzioni e servizi svolti in forma associata;
• coordinamento tecnico, amministrativo e organizzativo;
• criteri generali di esercizio e individuazione del Comune capofila;
• rapporti finanziari tra gli enti. Le convenzioni attuative sono approvate dalle rispettive giunte comunali e regolano organizzazione, svolgimento dei servizi, rapporti finanziari, obblighi e garanzie.

Comunità montane

Le comunità montane esercitano le funzioni attribuite dal TUEL e quelle conferite o delegate da Regione, Province e Comuni. Il loro potere normativo si esplica tramite statuto e regolamenti; devono adeguare lo statuto alla legge entro 180 giorni dall’entrata in vigore del testo. I Comuni non compresi nelle zone omogenee possono chiedere l’inclusione nella comunità montana confinante oppure esercitare le funzioni mediante una delle forme associative previste dalla legge. Le comunità montane adottano inoltre il regolamento di contabilità e quello sul funzionamento degli uffici.

Convenzioni e consorzi

Le convenzioni disciplinano lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi determinati e stabiliscono oggetto, durata, consultazioni tra enti, rapporti finanziari, obblighi e garanzie. Possono prevedere uffici comuni o la delega di funzioni a uno degli enti aderenti. I consorzi possono essere costituiti da Comuni e altri enti pubblici secondo le norme previste per le aziende speciali, in quanto compatibili, per la gestione associata di servizi e funzioni. La convenzione consortile, approvata a maggioranza assoluta dai consigli, definisce fini, durata, organi e rapporti finanziari. L’assemblea elegge il consiglio di amministrazione e approva gli atti fondamentali. Entro due anni dall’entrata in vigore della legge, gli enti locali devono rivedere i consorzi esistenti, sopprimendoli o trasformandoli nelle forme previste dalla legge, salvi i consorzi di settore e quelli obbligatori per legge.

Cooperazione interregionale

Il Presidente della Giunta regionale può promuovere accordi con altre Regioni, su istanza dei Comuni interessati, per la gestione associata di funzioni e servizi tra Comuni di Regioni diverse, quando occorra definire la disciplina regionale applicabile. Gli accordi possono prevedere forme stabili di collaborazione interregionale; in tal caso si applica la disciplina legislativa regionale convenuta nell’accordo. L’accordo è sottoscritto previo parere della commissione consiliare competente. Se si applica la disciplina della Calabria, la forma associativa può accedere ai contributi regionali, con eventuale adeguamento del Programma di riordino territoriale.

Poteri sostitutivi e inadempienze

I Comuni devono attuare le funzioni e i servizi loro spettanti direttamente o attraverso le forme associative previste. Se non vi provvedono, la Regione esercita il potere sostitutivo nelle forme e con le garanzie previste dalla legge. Il potere sostitutivo presuppone una accertata e persistente inattività nell’esercizio obbligatorio di funzioni amministrative che leda interessi rilevanti del sistema regionale e locale. La Giunta regionale chiede il parere del Consiglio delle Autonomie Locali; decorso il termine di 15 giorni, o in caso di parere positivo, assegna un termine non inferiore a 30 giorni per provvedere, salvo urgenza. Decorso inutilmente il termine, la Regione interviene anche nominando un commissario. Le procedure si applicano a tutti i casi di potere sostitutivo previsti dalla legislazione regionale vigente. È inoltre espressamente abrogato l’articolo 6 della l.r. 12 agosto 2002, n. 34.

Programmazione territoriale provinciale e regionale

La legge costruisce il sistema degli incentivi attraverso un Programma provinciale e un Programma regionale di riordino territoriale. Il Programma provinciale ricognisce ambiti territoriali e livelli ottimali per l’esercizio associato sovracomunale. I Comuni trasmettono le proprie proposte entro 120 giorni dall’entrata in vigore della legge, indicando funzioni, servizi, risultati attesi e forme di esercizio associato. Il Consiglio provinciale approva il programma entro 60 giorni dalla scadenza del termine, su proposta della Giunta, sentiti gli enti interessati. Il programma è aggiornato ogni cinque anni. In caso di inerzia dei Comuni, la Giunta provinciale può concedere una proroga di 30 giorni e poi provvedere comunque. Il Programma regionale, sulla base dei programmi provinciali, ricognisce gli ambiti territoriali ottimali, individua le fusioni e le forme associative esistenti e definisce i criteri per i contributi finanziari. La Giunta predispone uno schema preliminare entro 60 giorni dalla presentazione dei programmi provinciali; la Conferenza Regione-Autonomie locali esprime parere entro 30 giorni; il Consiglio regionale approva entro i successivi 60 giorni. Il programma ha efficacia dalla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria ed è aggiornato ogni cinque anni. La Giunta può procedere direttamente agli aggiornamenti necessari per dare esecuzione a nuove disposizioni o per prendere atto di fusioni, nuove forme associative o modifiche delle circoscrizioni, previa comunicazione al Consiglio delle Autonomie Locali. È prevista una relazione annuale della Giunta al Consiglio regionale sullo stato di attuazione del programma e sugli obiettivi dell’anno successivo.

Incentivi finanziari e criteri di accesso

Il Programma regionale stabilisce i criteri per la concessione degli incentivi, privilegiando il numero dei Comuni associati e la rilevanza e tipologia delle funzioni e dei servizi gestiti. In particolare, sono rilevanti:

• l’uso di uffici comuni e una maggiore integrazione tra uffici e personale;
• lo svolgimento in comune di almeno quattro servizi tra quelli indicati dalla legge;
• la densità demografica;
• indicatori di popolazione, vecchiaia, disoccupazione e spopolamento;
• il numero dei Comuni coinvolti;
• altimetria ed estensione del territorio montano;
• l’istituzione di nuovi servizi, anche tramite innovazioni tecnologiche. Sono previsti contributi straordinari una tantum per le fusioni e incentivi annuali ordinari per tutte le forme associative. I contributi ordinari successivi alla prima annualità possono essere ridotti se la documentazione finanziaria non dimostra l’effettiva gestione associata conforme ai criteri di efficienza, efficacia ed economicità. I benefici non sono cumulabili quando i territori dei Comuni coinvolti coincidono anche solo in parte. Sono inoltre previsti contributi in conto capitale per spese di investimento finalizzate al miglioramento della gestione associata. I contributi sono concessi nei limiti delle risorse di bilancio; se le domande superano le disponibilità, il contributo è ridotto proporzionalmente. Per le fusioni di Comuni non si applicano le decurtazioni previste per i contributi ordinari successivi alla prima annualità. Non sono ammessi ai contributi le forme associative obbligatorie e gli esercizi associati di compiti di programmazione, organizzazione e gestione di servizi obbligatoriamente previsti dalla legislazione regionale.

Sostegno tecnico e attività formative

La Regione fornisce assistenza tecnico-amministrativa per l’impostazione delle questioni istituzionali e per la redazione degli atti necessari alla costituzione delle forme associative. Può inoltre erogare contributi specifici per progetti di riorganizzazione sovracomunale delle strutture, dei servizi e delle funzioni, se deliberati dai Comuni interessati. Nell’ambito degli obiettivi del Programma di riordino territoriale, la Regione promuove iniziative formative per enti locali e altri enti pubblici, finalizzate alla condivisione delle esperienze, all’approfondimento delle conoscenze e all’aggiornamento del personale. La Giunta regionale ne stabilisce le modalità e le risorse.

Regime finanziario, personale e norme finali

Gli oneri per gli incentivi all’esercizio associato sono coperti con apposito capitolo del bilancio regionale. Il personale amministrativo destinato alle associazioni di Comuni è, salvo trasferimenti disposti dalla Regione o dalle Province, tratto consensualmente e proporzionalmente dagli organici dei Comuni interessati, in stretta relazione con le funzioni svolte. La legge chiarisce inoltre il significato di “conferimento” nell’ordinamento regionale, ricomprendendo trasferimento, attribuzione e delega di funzioni. In mancanza di indicazioni diverse, nel contesto calabrese il conferimento si intende dall’ente regionale agli enti locali o dagli enti locali intermedi a quelli minori. Le disposizioni della l.r. 12 agosto 2002, n. 34 e delle altre leggi regionali incompatibili con le nuove regole generali sono da intendersi abrogate.

Disposizioni transitorie e coordinamento istituzionale

Fino alla costituzione del Consiglio delle Autonomie Locali, i pareri previsti dalla legge sono resi dalla Conferenza Regione-Autonomie locali; con l’entrata in funzione del Consiglio, competenze e funzioni della Conferenza si trasferiscono automaticamente a quest’ultimo e i componenti decadono. Per le comunità montane è previsto l’adeguamento statutario entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge. Per i consorzi esistenti, la revisione deve avvenire entro due anni dall’entrata in vigore del testo.