Sentenza n. 3001/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La cooperativa, terza in graduatoria per il Distretto Sanitario n. 42 con il punteggio di 85,95, aveva superato la soglia minima di idoneità di 45/100 nell’avviso indetto dall’ASP con deliberazione n. 01581 del 20 ottobre 2022 per selezionare enti da contrattualizzare per tre Centri Diurni da venti posti ciascuno. Dopo che l’ASP, con nota dell’8 gennaio 2025, aveva comunicato l’intenzione di procedere allo scorrimento della graduatoria per ampliare l’offerta assistenziale, la cooperativa il 29 giugno 2026 ha chiesto di dare seguito a tale comunicazione, procedendo alla sua contrattualizzazione al pari dei soggetti collocati in seconda posizione, e di ricevere le liste di attesa, anche mediante accesso civico generalizzato e previo oscuramento dei dati sensibili. Ha dedotto l’illegittimità dell’inerzia e chiesto l’ordine di provvedere entro un termine, oltre alla nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. L’ASP ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, sostenendo di avere riscontrato l’istanza con nota del 14 settembre 2026, che comunicava che allo stato non era previsto lo scorrimento, e ha qualificato l’avviso come meramente esplorativo e non vincolante. Quanto all’accesso, la ricorrente ha dichiarato cessata la materia del contendere dopo il deposito in giudizio della documentazione oscurata.

La decisione

La domanda relativa alle liste di attesa è dichiarata improcedibile per cessata materia del contendere, poiché la documentazione richiesta è stata depositata in giudizio in forma oscurata e consentiva di conoscere il numero dei soggetti in lista e la durata dell’attesa. La domanda sul silenzio è accolta: la comunicazione del 14 settembre 2026 non costituisce un provvedimento conclusivo, ma una nota interna con cui l’unità operativa si è limitata a riferire che al momento non era previsto lo scorrimento; non risulta che l’istanza sia stata esaminata e decisa dall’organo competente. L’ASP, avendo avviato d’ufficio il procedimento con la nota dell’8 gennaio 2025 e ricevuto la successiva istanza di sollecito, era tenuta a concluderlo con un provvedimento espresso e motivato, anche se di segno sfavorevole. È quindi ordinato all’ASP di concludere il procedimento entro 60 giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza. La nomina del commissario ad acta è riservata a un eventuale successivo provvedimento, previa istanza della ricorrente e in caso di perdurante inerzia. L’ASP è condannata alle spese, liquidate in € 1.500, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Il giudizio previsto dall’art. 31 cod. proc. amm., finalizzato alla decisione dei ricorsi avverso il silenzio dell’amministrazione, è legato alla previsione dell’art. 2, comma 1, della L.241/90, il quale ha sancito l’obbligo per ogni Amministrazione, nel caso in cui il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, di concluderlo “mediante l’adozione di un provvedimento espresso”.

  Il giudizio sul silenzio consente di accertare l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso quando esso debba seguire a un’istanza o sia stato avviato d’ufficio.

• art. 117 c.p.a.

  Ne deriva, già per i suddetti profili, la fondatezza del ricorso proposto dalla società ricorrente ai sensi e per gli effetti degli artt. 31 e 117 c.p.a..

  L’azione disciplinata dagli artt. 31 e 117 c.p.a. è fondata quando sussiste l’obbligo di provvedere e l’amministrazione non ha concluso il procedimento con una decisione espressa.

• art. 2, commi 1 e 2, l. 241/1990

  Tale disposizione non riguarda soltanto i procedimenti meritevoli di accoglimento, poiché in base al quadro normativo delineato dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 è espressamente sancito che “... Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo” e, pertanto, l’Amministrazione è tenuta - per obbligo di legge - in presenza di una formale istanza, a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte: il legislatore ha imposto alla P.A. di rispondere in ogni caso (tranne i casi limite di palese pretestuosità) alle istanze dei privati nel rispetto dei principi di correttezza, buon andamento, trasparenza, consentendo alle parti di difendersi in giudizio in caso di provvedimenti lesivi dei loro interessi giuridici (in termini, Cons. Stato, Sez. III, 19 aprile 2018, n. 2370).

  L’obbligo di conclusione del procedimento non dipende dalla fondatezza dell’istanza: anche quando ritenga la domanda irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, l’amministrazione deve adottare un provvedimento espresso, salvo i casi di palese pretestuosità.

Massime di principio

• Quando un procedimento consegue obbligatoriamente a un’istanza o è stato avviato d’ufficio, l’amministrazione deve concluderlo con un provvedimento espresso; l’obbligo sussiste anche se ritiene la domanda irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, salvo i casi limite di palese pretestuosità.
• Una comunicazione interna che si limita a riferire che, allo stato, non è previsto un determinato esito non equivale a un provvedimento conclusivo se non risulta che l’istanza sia stata esaminata e decisa dall’organo competente.
• Quando accerta l’illegittimità del silenzio, il giudice può ordinare all’amministrazione di concludere il procedimento entro un termine determinato, imponendo l’adozione di un provvedimento espresso e motivato, senza predeterminarne il contenuto.

Come è indicizzato