Sentenza n. 8165/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti, rispettivamente proprietario e affittuaria di un fondo sul quale era gestita un’impresa agricola, avevano chiesto al Comune di Gaeta il risarcimento dei danni asseritamente causati dal ritardo nella ripianificazione di un’area divenuta zona bianca dopo la decadenza del vincolo preordinato all’esproprio. La richiesta di ripianificazione era stata presentata il 14 novembre 2009; dopo una precedente sentenza del TAR che aveva ordinato al Comune di provvedere e l’intervento di un commissario ad acta, la variante era stata definitivamente approvata nel 2019. Il TAR aveva respinto la domanda risarcitoria. In appello, gli interessati hanno dedotto la violazione degli artt. 2043, 2056 e 1226 c.c., degli artt. 31 c.p.a., 3 e 97 Cost., nonché difetto di motivazione e omessa pronuncia, sostenendo la fondatezza della pretesa. In particolare, hanno contestato la conclusione del TAR sul nesso causale, affermando che l’affittuaria aveva chiesto tempestivamente una proroga del termine di dodici mesi per richiedere il titolo edilizio e che nel marzo 2014 era stata presentata una domanda di permesso di costruire. Hanno inoltre chiesto il ristoro dei danni patrimoniali e non patrimoniali allegati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la sentenza del TAR. Ha ribadito che il risarcimento per lesione di un interesse legittimo pretensivo richiede la prova di tutti gli elementi dell’illecito e della spettanza del bene della vita, inclusa la dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, che il risultato favorevole sarebbe stato conseguito in assenza dell’illegittimità amministrativa. Nel giudizio risarcitorio opera il principio dispositivo e grava sul danneggiato la prova dei presupposti della responsabilità, senza il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. La nota regionale invocata a prova della richiesta di proroga e la domanda di permesso di costruire non erano state ritualmente depositate: erano state riprodotte mediante scansione nel corpo della memoria di replica d’appello, senza autonomo deposito documentale. Il Collegio le ha quindi considerate non utilizzabili; ha inoltre rilevato che, anche a voler prescindere da tale profilo, la produzione era tardiva, in primo grado, ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., in appello ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a. e rispetto al termine di quaranta giorni prima dell’udienza. È dunque rimasta priva di prova sia la tempestiva richiesta di proroga sia l’effettiva presentazione della domanda edilizia, con conseguente mancata dimostrazione del nesso causale tra la condotta comunale e il danno. In via aggiuntiva, il Collegio ha osservato che le fatture per l’acquisto degli animali non provavano l’effettivo pagamento e non avevano data certa; l’integrazione del contratto di affitto, che avrebbe aumentato il canone da 3.600 a 12.000 euro annui, era priva di data certa; le fatture pro forma delle spese legali non dimostravano il pagamento; il danno esistenziale era stato soltanto allegato e non provato. Spese compensate per la natura delle questioni esaminate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  Ne consegue che sulla parte ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell’Amministrazione per fatto illecito delineata dall’art. 2043 c.c., nel cui alveo deve essere ricondotta la domanda.

  La responsabilità dell’amministrazione per fatto illecito richiede la prova, a carico del ricorrente, di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, inclusi fatto illecito, danno ingiusto, nesso causale e colpa.

• art. 2697, primo comma, c.c.

  Ne consegue che sulla parte ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell’Amministrazione per fatto illecito delineata dall’art. 2043 c.c., nel cui alveo deve essere ricondotta la domanda.

  Nell’azione risarcitoria opera il principio dispositivo: l’attore deve provare i presupposti della responsabilità e il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non supplisce alla mancata prova.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  né in primo grado, e ciò in violazione dell’art. 73, 1° comma, c.p.a;

  La produzione documentale deve rispettare i termini processuali previsti per il deposito in primo grado; la documentazione prodotta tardivamente non può essere considerata.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  né in sede di appello, ma se anche vi fosse stata (e non lo è), opererebbe la preclusione di cui all’art. 104, 2° comma, c.p.a;

  La produzione documentale in appello è soggetta alla preclusione stabilita dall’art. 104, comma 2, c.p.a.; la disposizione impedisce di utilizzare documenti nuovi fuori dai casi consentiti.

Massime di principio

• Il risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo non deriva automaticamente dall’illegittimità o dall’inerzia amministrativa: il ricorrente deve provare tutti gli elementi dell’illecito e la spettanza del bene della vita, dimostrando che, senza la condotta illegittima, il risultato favorevole sarebbe stato conseguito con certezza o con probabilità prossima alla certezza.
• Nel giudizio risarcitorio amministrativo opera il principio dispositivo e grava sul danneggiato la prova dei fatti costitutivi della responsabilità, compresi il danno e il nesso causale; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non è applicabile in assenza dell’asimmetria informativa che lo giustifica.
• Un documento riprodotto mediante scansione all’interno di una memoria difensiva, senza autonomo deposito documentale che consenta di verificarne genuinità e provenienza, non costituisce produzione documentale ritualmente acquisita al giudizio.
• La documentazione deve essere prodotta nel rispetto dei termini e delle preclusioni applicabili in ciascun grado; la produzione tardiva, anche quando inserita nel corpo di una memoria di replica, non può fondare la prova dei fatti controversi.

Come è indicizzato