L.R. Marche 19/2023

Norme della pianificazione per il governo del territorio

La legge regionale delle Marche definisce il nuovo assetto della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica, coordinando Regione, Province e Comuni nel rispetto della normativa statale e del d.lgs. 42/2004. Il sistema è costruito attorno a tutela del paesaggio, riduzione del consumo di suolo, rigenerazione urbana e territoriale, perequazione e partecipazione procedimentale.

Finalità generali e principi ispiratori

La disciplina persegue la tutela e valorizzazione del territorio marchigiano, del paesaggio, del suolo agricolo, del patrimonio culturale e del tessuto storico, insieme al contrasto del consumo di suolo e alla promozione di rigenerazione urbana, qualità architettonica, sviluppo sostenibile, coesione territoriale ed equità sociale. La legge insiste anche su trasparenza, semplificazione, partecipazione e collaborazione istituzionale.

Soggetti della pianificazione e metodo di cooperazione

Le funzioni di pianificazione sono esercitate da Regione, Province e Comuni, anche in forma associata. Il sistema è fondato su leale collaborazione, copianificazione e valutazione interistituzionale; il Ministero della cultura partecipa ai processi secondo le modalità previste dalla legge, fermo restando il ruolo del d.lgs. 42/2004.

Sistema degli strumenti di pianificazione

Gli strumenti sono: PPR, PTR, PTCP, PUG e, per la fase operativa comunale, PUE, AO ed eventualmente PO. Il PTR, il PTCP e il PUG trattano gli oggetti riservati ai rispettivi livelli di governo; i piani attuativi e gli accordi operativi devono essere coerenti con il PUG. Il PPR ha prevalenza immediata e cogente su tutti gli altri strumenti.

Conferenza di copianificazione e valutazione interistituzionale (CeVI)

L’approvazione di PTR, PTCP, PUG e relative varianti avviene tramite conferenza di CeVI, che riunisce amministrazioni competenti, autorità VAS e soggetti ambientali. Ogni amministrazione è rappresentata da un unico soggetto; i lavori sono verbalizzati. Per PTCP e PUG, la mancata espressione dei votanti nella conferenza conclusiva vale come assenso, salvo il Ministero della cultura, che conserva una disciplina speciale in caso di mancata espressione.

Valutazione ambientale, VAS e VIncA

La sostenibilità degli strumenti è assicurata tramite VAS, VIncA e, quando necessario, VIA. Le procedure VAS sono integrate nei procedimenti di pianificazione. Per i piani comunali, l’autorità competente VAS è interna al Comune o alla forma associativa, se dotata dei requisiti; in mancanza, è la Provincia.

Contrasto al consumo di suolo

La legge assume come obiettivo il bilancio di consumo di suolo pari a zero. Ogni intervento che incrementi la copertura artificiale comporta misure compensative di rinaturalizzazione o deimpermeabilizzazione. Gli strumenti di pianificazione devono privilegiare rigenerazione urbana, continuità con il tessuto esistente e motivazione rafforzata quando venga occupato suolo non consumato. I Comuni devono pubblicare i dati aggiornati del proprio consumo di suolo; la Regione monitora e pubblica i dati, potendo istituire un Osservatorio dedicato.

Quadro conoscitivo e banca dati territoriale

Il quadro conoscitivo è il sistema integrato di dati e informazioni necessari alla comprensione del territorio. La Regione, le Province, i Comuni, ARPAM e gli enti strumentali devono mettere gratuitamente a disposizione i dati e alimentare una piattaforma informatica unica di libero accesso, coordinata dalla Regione. La carta di sintesi del dissesto idro-geomorfologico è elaborato obbligatorio di ogni quadro conoscitivo; l’aggiornamento dei quadri conoscitivi di PTR, PTCP e PUG è almeno quadriennale.

Piano paesaggistico regionale (PPR)

Il PPR, elaborato congiuntamente da Regione e Ministero della cultura, definisce obiettivi, indirizzi, prescrizioni e normativa d’uso per la tutela e valorizzazione del paesaggio regionale. Delimita ambiti paesaggistici, individua sistemi ed elementi da tutelare e fissa prescrizioni immediatamente prevalenti e non derogabili. Province, Comuni ed enti gestori delle aree naturali protette devono conformarsi o adeguarsi entro i termini del PPR e comunque non oltre due anni dall’approvazione.

Procedimento di approvazione del PPR

Il procedimento prevede documento preliminare, progetto preliminare, consultazione pubblica di almeno trenta giorni, osservazioni, parere VAS, accordo con il Ministero della cultura, approvazione del Consiglio-Assemblea legislativa regionale e pubblicazione. Le misure di salvaguardia decorrono dalla proposta preliminare. Il piano diviene efficace il giorno successivo alla pubblicazione dell’avviso nel Bollettino ufficiale regionale.

Piano territoriale regionale (PTR)

Il PTR definisce strategia, obiettivi e indirizzi per lo sviluppo sostenibile, la programmazione economica e le politiche settoriali regionali. Indica infrastrutture, servizi e insediamenti strategici, individua sistemi territoriali sub-regionali e intercomunali, stabilisce criteri per il contrasto al consumo di suolo, detta indirizzi per prevenzione dei rischi e per la tutela dei centri storici e del suolo agricolo.

Procedimento di approvazione del PTR

La formazione del PTR parte da un documento programmatico con QC e rapporto preliminare VAS, seguito da una prima conferenza di CeVI, dal progetto preliminare con salvaguardie, dalla pubblicazione per sessanta giorni, dalla fase osservativa e dalla VAS, fino alla seconda conferenza di CeVI e all’approvazione del Consiglio-Assemblea legislativa regionale. Il piano entra in vigore dalla pubblicazione dell’avviso di approvazione.

Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP)

Il PTCP è lo strumento intermedio tra Regione e Comune e delinea assetto e sviluppo del territorio provinciale. Deve essere coerente con PPR e PTR e contiene criteri per carichi insediativi, tutela ambientale e culturale, prevenzione dei rischi, localizzazione di infrastrutture e insediamenti sovracomunali, coordinamento comunale, perequazione territoriale e contrasto al consumo di suolo.

Procedimento di approvazione del PTCP

Il procedimento provinciale segue schema analogo: documento programmatico, prima conferenza di CeVI, progetto preliminare, osservazioni, VAS, proposta tecnica definitiva, seconda conferenza e approvazione consiliare. La Regione e il Ministero della cultura hanno voto in conferenza; le posizioni regionali e ministeriali possono essere vincolanti. Il piano entra in vigore con la pubblicazione dell’avviso di approvazione.

Piano urbanistico generale unico (PUG)

Il PUG è lo strumento comunale dell’intero territorio, articolato in componente strutturale-strategica e componente regolativa. Recepisce il PPR, si adegua ai piani di settore ambientali e si coordina con PTR e PTCP. La componente strutturale ha efficacia a tempo indeterminato e non conforma la proprietà; la regolativa ha efficacia conformativa, disciplina il sistema esistente, il territorio agricolo e le parti non interessate da trasformazioni.

Contenuti della componente strutturale del PUG

La componente strutturale individua quadro conoscitivo, vincoli, consumo di suolo, esigenze di sviluppo, dotazioni pubbliche, vocazioni territoriali, ambiti di trasformazione e rigenerazione, regole della perequazione urbanistica, carichi insediativi e criteri per le verifiche di coerenza. Raccoglie inoltre gli studi di microzonazione sismica e raccorda il piano con il piano di protezione civile.

Contenuti della componente regolativa del PUG

La componente regolativa disciplina tessuti storici e consolidati, sistema insediativo esistente, territorio agricolo e sistema infrastrutturale, con norme edilizio-urbanistiche e cartografie di dettaglio. Ha efficacia conformativa della proprietà. Sono previste modifiche non costituenti variante per correzione errori, adeguamenti limitati e altre ipotesi tassative, con invio delle proposte a Regione, Provincia e Ministero della cultura per osservazioni.

Procedimento di approvazione del PUG

Il Comune adotta un documento programmatico, convoca la prima conferenza di CeVI, redige il progetto preliminare con VAS, lo pubblica per sessanta giorni, raccoglie osservazioni, acquisisce il parere motivato VAS, formula la proposta definitiva, convoca la seconda conferenza di CeVI e approva il piano. In caso di dissenso, è possibile una conferenza definitiva. Il PUG entra in vigore con la pubblicazione dell’avviso di approvazione.

Pianificazione urbanistica operativa: PUE, AO e PO

La funzione operativa si attua tramite PUE pubblici e privati, accordi operativi e, nei casi complessi, programmi operativi di durata non superiore a dieci anni. PUE e AO contengono norme e progetti attuativi, hanno efficacia conformativa e devono essere eseguiti entro dieci anni, pena inefficacia per la parte non attuata. I PUE privati decadono se non si stipulano gli atti convenzionali entro 24 mesi, prorogabili di 12 per gravi ragioni.

Procedimento di approvazione dei PUE e degli AO

Le proposte sono pubblicate e depositate per partecipazione e consultazione ambientale. Il Comune verifica coerenza con il PUG e interesse pubblico; i PUE pubblici sono proposti dalla giunta, quelli privati e gli AO seguono l’istruttoria e l’adozione/approvazione consiliare o l’autorizzazione alla stipula, secondo il tipo di strumento. Il piano adottato è osservabile per sessanta giorni e diviene efficace con la pubblicazione dell’avviso di approvazione.

Consorzi di proprietari e comparti edificatori

Per i PUE privati basta il consorzio di proprietari che rappresenti la maggioranza assoluta del valore catastale degli immobili ricompresi nell’ambito. Il Comune deve informare i restanti proprietari, può diffidare i dissenzienti, formare comparti edificatori e, in ultima istanza, procedere a espropriazione per pubblica utilità. Meccanismi analoghi valgono per i PUE pubblici e per la mancata adesione al consorzio.

Concorsi di progettazione e di idee

I Comuni possono promuovere concorsi di progettazione e di idee, soprattutto per gli strumenti operativi e per ambiti di particolare rilievo paesaggistico, ambientale, architettonico e storico-artistico. Le convenzioni urbanistiche possono prevedere lo scomputo, fino al 50%, dei costi del concorso dal contributo di costruzione per interventi di rigenerazione.

Perequazione urbanistica e città pubblica

La perequazione urbanistica è il principio guida per evitare disparità tra proprietà e per realizzare la città pubblica. Il PUG fissa regole, criteri, ambiti e modalità; la perequazione può attuarsi con PUE, AO e permesso di costruire convenzionato. Le aree per dotazioni pubbliche e, se previste, per edilizia residenziale pubblica sono cedute gratuitamente al Comune; i diritti edificatori sono trasferibili all’interno dell’ambito e registrati in apposito registro comunale.

Dotazioni urbanistiche e territoriali

Le dotazioni comprendono aree, attrezzature e spazi pubblici o di uso pubblico. Per la residenza la dotazione minima è di 18 mq per abitante, metà dei quali destinati a verde pubblico. Per funzioni terziarie, commerciali e turistico-ricettive la dotazione minima è pari all’80% della superficie lorda, o al 100% in caso di nuovo insediamento; per le funzioni produttivo-logistiche le soglie sono 10% o 20% a seconda dei casi. Nei Comuni sopra 15.000 abitanti è prevista anche una dotazione territoriale minima complessiva di 17,5 mq/abitante.

Varianti speciali e strumenti derogatori

La legge disciplina varianti mediante accordo di programma, piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari e SUAP. L’accordo di programma segue una conferenza preliminare, deposito, osservazioni, eventuale VAS, conclusione dell’accordo, ratifica consiliare e pubblicazione. Il piano delle alienazioni può valere come adozione di variante al PUG. Le varianti SUAP si applicano ai casi di insediamenti produttivi non previsti o insufficienti e conducono, se approvate, al rilascio del titolo unico.

Territorio rurale

La pianificazione del territorio rurale tutela e valorizza le funzioni agricole e silvo-pastorali e gli edifici di valore storico e identitario. Il PUG distingue ambiti agricoli di sviluppo e ambiti di notevole interesse ambientale e paesaggistico. In questi ultimi i nuovi fabbricati devono essere in adiacenza o prossimità degli edifici esistenti, evitando costruzioni isolate, salvo esigenze zootecniche o igienico-sanitarie. È previsto il censimento comunale del patrimonio edilizio rurale.

Rigenerazione urbana e territoriale

La rigenerazione è finalità prioritaria della pianificazione. La legge distingue rigenerazione urbana, riferita al sistema insediativo esistente, e rigenerazione territoriale, riferita al territorio extraurbano e rurale. Sono previsti interventi di riqualificazione dell’edificato e di rigenerazione urbanistica, con obiettivi di qualità ambientale, risparmio energetico e idrico, mobilità sostenibile, bonifica, abbattimento barriere, inclusione sociale e miglioramento sismico.

Demolizione, rinaturalizzazione e capacità edificatoria

Nell’ambito della rigenerazione territoriale, se il PUG lo consente, possono essere demoliti edifici extraurbani dismessi o inutilizzati da almeno cinque anni, non tutelati e in stato legittimo. Le aree devono essere rinaturalizzate e cedute gratuitamente al Comune; è riconoscibile un recupero di capacità edificatoria fino al 40% della SL o della superficie coperta, con limiti e destinazioni d’uso fissati dalla componente regolativa.

Incentivi urbanistici per la rigenerazione

Il PUG può ridurre il contributo straordinario e il contributo di costruzione per interventi di rigenerazione urbana, specialmente quando comportino bonifica o deimpermeabilizzazione. Può inoltre esentare dall’obbligo di ulteriori dotazioni pubbliche in presenza di aggregazioni funzionali e disciplinare usi temporanei. La Regione incentiva anche la formazione professionale degli uffici tecnici.

Perequazione territoriale e accordi territoriali

La perequazione territoriale opera a scala sovracomunale, mediante compensazione e redistribuzione dei vantaggi e dei costi. Regione e Province, nonché Comuni confinanti o prossimi, possono stipulare accordi territoriali per attuare scelte strategiche, rigenerazione territoriale, modifiche di piani e gestione di progetti condivisi, anche tramite fondi comuni alimentati da risorse proprie o proventi urbanistici.

Paesaggio: commissioni, osservatorio e deleghe

È istituita la Commissione regionale per il paesaggio, con funzioni propositive su vincoli e aggiornamenti paesaggistici. Possono essere istituite Commissioni locali per il paesaggio presso gli enti che rilasciano l’autorizzazione paesaggistica. È inoltre istituito l’Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio. Le funzioni autorizzatorie paesaggistiche sono delegate ai Comuni o alle Province, con esercizio regionale residuale in caso di territori interprovinciali o carenza di requisiti.

Verifica di compatibilità idraulica

Gli strumenti di pianificazione e le varianti che comportano trasformazioni o rigenerazioni idonee a modificare il regime idraulico devono contenere una verifica di compatibilità idraulica. La verifica mira a non aggravare il rischio esistente e a rispettare il principio di invarianza idraulica. Le opere necessarie per la riduzione del rischio sono classificate come opere di urbanizzazione primaria.

Disposizioni finanziarie e atti attuativi

Per il primo avvio della legge sono autorizzate specifiche spese per il 2024 relative a quadro conoscitivo, PPR, PTR, incentivi per rigenerazione e Osservatorio del paesaggio, con coperture indicate su missioni e programmi di bilancio. La Giunta regionale deve adottare vari atti attuativi entro termini da tre a ventiquattro mesi e presentare proposte di coordinamento legislativo entro un anno.

Regime transitorio

Il PPAR resta efficace fino al PPR; il PIT fino al PTR; i PTCP vigenti fino ai nuovi PTCP; gli strumenti urbanistici generali fino ai PUG. I programmi di fabbricazione decadono, in assenza di PUG, dopo 24 mesi dall’approvazione del PTCP o comunque dopo 48 mesi dall’entrata in vigore della legge, salvo specifiche eccezioni per i Comuni sismici. Sono previste regole speciali per varianti durante la fase transitoria e per la continuità delle deleghe paesaggistiche.

Abrogazioni e continuità normativa

La legge abroga numerose leggi regionali e regolamenti previgenti in materia di urbanistica, paesaggio, edilizia sostenibile e territorio rurale, con alcune sopravvivenze puntuali solo per specifiche finalità transitorie richiamate nella stessa legge. Restano validi gli atti e i provvedimenti già adottati e gli effetti prodotti, nei limiti di compatibilità.

Decorrenza ed efficacia

La legge entra in vigore il 1° gennaio 2024 e si applica esclusivamente nel territorio della Regione Marche.