Sentenza n. 7930/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva annullato il diniego dell’istanza di riconoscimento di titoli conseguiti in Romania per l’insegnamento su una classe di concorso. Il diniego era fondato sia sulla mancata produzione dell’Adeverință, attestazione dell’autorità rumena indicante la disciplina insegnabile e la fascia d’età degli alunni, sia sull’assenza dell’apostille o di altra legalizzazione. Il Ministero ha dedotto: erronea interpretazione degli artt. 45 e 49 TFUE e dei principi unionali sul riconoscimento delle qualifiche; erronea valutazione degli attestati Nivel I e Nivel II e della loro natura abilitante; mancata distinzione, ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE, tra attestato di competenza e titolo di formazione; mancata sospensione del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di giustizia nella causa C-340/24; violazione dell’art. 51 della direttiva e degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007, sostenendo che la richiedente avrebbe dovuto presentare tempestivamente la documentazione e che l’Adeverință fosse indispensabile per esaminare la domanda. La richiedente aveva presentato l’istanza il 21 luglio 2022; il Ministero aveva chiesto l’integrazione solo nel gennaio 2024 e l’interessata aveva prodotto il certificato rumeno il 18 aprile 2024, pochi giorni dopo il diniego dell’11 aprile 2024.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento del diniego. Ha rilevato che il provvedimento era fondato su due autonome ragioni, relative all’assenza dell’Adeverință e dell’apostille. La statuizione del TAR sull’illegittimità della richiesta di apostille non era stata specificamente contestata ed era quindi passata in giudicato; la richiesta, inoltre, non era prevista dalla direttiva e contrastava con la fiducia reciproca e la proporzionalità. Quanto all’Adeverință, la richiedente aveva tempestivamente attivato la procedura per ottenerla e l’aveva prodotta pochi giorni dopo il diniego; l’Amministrazione non ne aveva poi esaminato né il contenuto né quello degli altri titoli formativi. La Corte ha confermato che l’Adeverință può essere acquisita e considerata quale elemento istruttorio utile, ma la sua iniziale mancanza non giustifica automaticamente il rigetto né impedisce l’esame sostanziale della domanda. L’Amministrazione deve valutare l’intero compendio di titoli, competenze ed eventuali esperienze, comparandolo con i requisiti italiani; se emergono differenze sostanziali, può valutare misure compensative proporzionate e, all’esito dell’esame concreto, anche negare il riconoscimento. Non era necessaria la sospensione in attesa della causa C-340/24: la pronuncia della Corte di giustizia sopravvenuta non mutava l’esito, poiché nel caso concreto i titoli rumeni erano riconosciuti nello Stato d’origine e l’Adeverință era stata acquisita. È stata inoltre confermata l’illegittimità della gestione istruttoria: i termini indicati dalla direttiva non risultano perentori, la documentazione incompleta è regolarizzabile e il ritardo imputabile all’Amministrazione, l’assegnazione di un termine incongruo e il rifiuto di proroghe o integrazioni non potevano determinare di per sé il rigetto. Il Ministero deve riesaminare l’istanza considerando l’Adeverință e l’ulteriore documentazione; spese del grado compensate.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  Nel caso del riconoscimento delle qualifiche professionali, ciò significa che l’amministrazione non può limitarsi ad un approccio meramente formalistico basato sulla presenza o meno di determinati documenti, ma deve procedere ad una valutazione sostanziale delle competenze acquisite.

  Le libertà di circolazione e di stabilimento impongono che il riconoscimento delle qualifiche sia valutato sostanzialmente e non esclusivamente in base alla presenza formale di documenti, ferma la possibilità di negare il riconoscimento all’esito di una comparazione concreta.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Infatti, l’Amministrazione avrebbe dovuto, in ogni caso, effettuare una valutazione concreta e sostanziale delle competenze acquisite, sulla base dei titoli formativi acquisiti dall’interessata, cioè dei Nivel, anch’essi “certificati” con distinte attestazioni, esaminando l’intero compendio documentale fornito dall’istante, così come richiesto dal diritto unionale (in particolare, dall’art. 13 della Direttiva), anziché arrestarsi alla sola mancanza dell’adeverinta, ritenendo tale carenza documentale in assoluto preclusiva dell’esame sostanziale del percorso formativo.

  L’art. 13 richiede di esaminare l’intero compendio documentale e di valutare concretamente le competenze del richiedente; la mancanza iniziale di un attestato non può essere assunta come ostacolo assoluto all’esame.

• art. 50 e Allegato VII direttiva 2005/36/CE

  La sentenza ha, dunque, evidenziato che la prassi di richiedere le apostille contrasta con il principio di reciproca fiducia che, come in più occasioni affermato dalla Corte di Giustizia, deve caratterizzare i rapporti tra gli Stati membri dell’Unione Europea, in particolare nell’ambito del reciproco riconoscimento di atti e documenti

  La verifica dell’autenticità dei titoli deve seguire il sistema previsto dalla direttiva; la richiesta generalizzata di apostille, non contemplata da tale disciplina, contrasta con la reciproca fiducia tra Stati membri.

• art. 51 direttiva 2005/36/CE

  Acclarato che l’Adeverinta è passibile di richiesta di integrazione documentale, deve notarsi che la previsione del menzionato art. 51 è chiara nell’imporre all’Amministrazione di comunicare al richiedente le carenze eventualmente riscontrate nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza e di concludere la procedura prima possibile e comunque entro tre mesi, che decorrono, però, solo a far data dal ricevimento della documentazione completa da parte dell’interessato.

  L’autorità deve segnalare entro un mese le carenze documentali; il termine per decidere decorre dalla ricezione della documentazione completa. La disposizione configura una procedura di integrazione e non rende automaticamente irricevibile o infondata un’istanza incompleta.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  L’art. 16, comma 2, D.lgs 9 Novembre 2007, n. 206 (che ha dato attuazione alla direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali) stabilisce, infatti, che: “Entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”.

  L’autorità deve verificare la completezza della documentazione entro trenta giorni, comunicarne l’esito e richiedere le integrazioni necessarie.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  Inoltre, ai sensi dell’art. 17, comma 2, del medesimo decreto legislativo, le autorità competenti a pronunciarsi sull’istanza “possono invitare il richiedente a fornire informazioni quanto alla sua formazione nella misura necessaria a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all’articolo 5 si 6 rivolgono al punto di contatto, all’autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine”.

  L’autorità può chiedere al richiedente le informazioni necessarie a verificare eventuali differenze sostanziali e, se questi non può fornirle, deve rivolgersi ai soggetti competenti dello Stato d’origine.

• artt. 2, comma 7, e 10-bis l. 241/1990

  Difatti, ferma restando la ordinarietà dei termini fissati dal disposto di cui all’art. 51 della Direttiva – in assenza di espressa indicazione nel senso della loro perentorietà – e ritenuta la possibilità di integrazione istruttoria da parte dell’Amministrazione (arg. ex art. 2, comma 7, e art. 10 bis, l. n. 241/1990), occorre osservare come il tardivo adempimento del richiedente alla richiesta istruttoria – peraltro suscettibile di proroga ovvero di sospensione secondo i generali principi di proporzionalità e di favor per la libertà di circolazione prevista dalla Direttiva e dal Trattato – non poteva comunque condurre ex se al rigetto dell’istanza.

  Le disposizioni consentono l’integrazione istruttoria e sostengono la conclusione che il ritardo nell’integrazione non comporta automaticamente il rigetto, potendo essere valutate proroga o sospensione nel rispetto della proporzionalità.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in un altro Stato membro, l’amministrazione deve valutare in concreto l’intero complesso di titoli, competenze ed eventuali esperienze rilevanti, comparandolo con la formazione richiesta nello Stato ospitante; non può arrestare l’esame per la sola mancanza iniziale di un documento, se l’istanza contiene titoli formativi o professionali valutabili.
• Un’attestazione dell’autorità dello Stato d’origine può essere richiesta e considerata come elemento istruttorio utile per qualificare il percorso e attribuire la pertinente classe di abilitazione, ma la sua assenza iniziale non costituisce, di per sé, un presupposto che renda obbligato il diniego senza esame sostanziale della domanda.
• In materia di riconoscimento delle qualifiche professionali, l’amministrazione deve consentire la regolarizzazione delle carenze documentali secondo la procedura prevista dalla direttiva 2005/36/CE; in assenza di espressa previsione di perentorietà, i termini assegnati per l’integrazione non legittimano il rigetto automatico, specialmente quando il ritardo procedimentale è imputabile all’amministrazione e la documentazione viene successivamente prodotta.
• Le restrizioni all’esercizio della libertà di circolazione e di stabilimento devono rispettare la proporzionalità. Se dal confronto concreto emergono differenze sostanziali tra la formazione acquisita e quella richiesta, l’amministrazione può imporre misure compensative proporzionate o negare il riconoscimento, ma il diniego deve derivare dalla valutazione individuale del percorso e non da una preclusione documentale aprioristica.
• La richiesta di apostille per documenti formati in un altro Stato membro non può essere imposta in via generalizzata quando non è prevista dalla disciplina unionale applicabile e il sistema di verifica dell’autenticità è già regolato dalla direttiva sul riconoscimento delle qualifiche.

Come è indicizzato