L.R. Calabria 26/2007

Stazione Unica Appaltante regionale e disciplina della trasparenza negli appalti pubblici

La legge regionale della Calabria istituisce la Stazione Unica Appaltante (SUA) come autorità regionale per la preparazione, indizione, aggiudicazione e vigilanza delle gare pubbliche di lavori, servizi e forniture nel territorio regionale. Il testo mira a rafforzare trasparenza, correttezza, efficienza, controllo della spesa e presidio di legalità nelle procedure di affidamento.

Ambito di applicazione e finalità

La SUA opera per conto della Regione Calabria, degli enti, aziende, agenzie e organismi dipendenti, vigilati o collegati, delle società miste a maggioranza regionale, nonché degli enti del servizio sanitario regionale, per i quali il ricorso alla SUA è obbligatorio nei modi e termini stabiliti dalla legge. Possono inoltre ricorrervi gli altri enti pubblici calabresi in regime di convenzione.

La SUA esercita anche attività di controllo sull’esecuzione delle procedure e dei contratti. È prevista piena indipendenza funzionale, di giudizio e valutazione, oltre ad autonomia organizzativa e contabile. La sede è a Catanzaro.

Organizzazione interna e struttura

Gli organi della SUA sono il Direttore generale e il Comitato di sorveglianza. Il Direttore generale è assistito da una segreteria composta da un funzionario di categoria D e da non più di due unità di personale appartenenti alla pubblica amministrazione.

Il testo consolidato richiama inoltre una struttura organizzativa articolata in sezioni, con competenze tecniche e amministrative, e una sezione relativa all’Osservatorio dei contratti pubblici. Le sezioni tecniche sono dedicate rispettivamente a:

• acquisizione di beni e forniture di servizi per il servizio sanitario regionale;
• acquisizione di beni e forniture di servizi per le pubbliche amministrazioni;
• realizzazione di lavori e opere pubbliche.

Alle sezioni spetta la verifica dei bandi e della documentazione tecnica predisposta dalle stazioni appaltanti e l’espletamento delle procedure di affidamento dei contratti pubblici.

Compiti e attribuzioni della SUA

Il regolamento di organizzazione, adottato dal Direttore generale, disciplina le competenze operative della SUA. Tra le principali funzioni sono ricomprese:

• collaborazione con le amministrazioni aggiudicatrici per la corretta individuazione del contratto e per la rispondenza dell’opera, del servizio o della fornitura alle esigenze dell’ente;
• definizione delle tipologie di attività soggette a regolazione e controllo;
• scelta della tipologia di gara con il RUP;
• collaborazione nella redazione dei capitolati;
• nomina delle commissioni o dei responsabili di gara;
• predisposizione di modelli per le offerte;
• redazione di bandi, disciplinari, avvisi e lettere di invito;
• definizione dei criteri di aggiudicazione e delle ipotesi da affidare con offerta economicamente più vantaggiosa;
• definizione dei modelli di tracciabilità bancaria e contabile;
• gestione della valutazione delle offerte, delle graduatorie e delle opposizioni;
• predisposizione di relazioni tecniche per l’Avvocatura regionale in caso di ricorsi;
• monitoraggio dell’esecuzione contrattuale e, se emergono incongruità o anomalie, proposta di sospensione dei pagamenti;
• relazioni annuali a Consiglio, Giunta e Sezione regionale di controllo della Corte dei conti;
• segnalazione immediata di inosservanze o elusioni della normativa sugli appalti.

La SUA assume inoltre, per conto della Regione Calabria, la qualità di centrale di acquisto ai sensi della normativa statale richiamata.

Regolamento di organizzazione, sistema qualità e attestazione

Il Direttore generale, entro venti giorni dall’insediamento, adotta il regolamento di organizzazione delle sezioni e della dotazione organica, previo parere della Commissione consiliare competente e con approvazione della Giunta regionale. Entro sessanta giorni definisce anche le procedure e la documentazione per l’attivazione del sistema qualità e le linee fondamentali del sistema di attestazione, anch’esse sottoposte alla Giunta.

Il regolamento disciplina inoltre:

• il coinvolgimento del Ministero dell’Interno e delle sue strutture periferiche;
• l’istituzione di un Elenco Ufficiale delle Aziende destinatarie di subappalti per lavori e forniture.

La legge impone un sistema qualità fondato su documentazione formalizzata, almeno manuale di qualità e documentazione complementare, ispirato agli standard UNI EN ISO 9000. La SUA elabora indirizzi e direttive per l’introduzione di sistemi qualità nelle amministrazioni aggiudicatrici e promuove un sistema di attestazione della qualità dei contratti pubblici secondo la norma UNI 10943.

Procedimenti di affidamento e ruolo degli enti committenti

I soggetti obbligati devono avvalersi della SUA per la predisposizione degli atti iniziali delle procedure di aggiudicazione di lavori pubblici, servizi, beni e forniture fino all’aggiudicazione definitiva. Restano fermi i compiti del RUP delle singole amministrazioni.

Gli enti committenti conservano la competenza a stabilire:

• l’oggetto del contratto;
• gli elementi essenziali del contenuto.

La delibera a contrarre, gli atti progettuali e le comunicazioni informative devono essere trasmessi alla SUA nei tempi indicati dalla disciplina sulla programmazione. L’atto di richiesta alla SUA deve indicare programma di riferimento, copertura finanziaria e tempi di esecuzione, anche in rapporto alle scadenze dei finanziamenti.

La SUA assegna priorità alle procedure urgenti. Una volta completata la gara, rimette all’ente committente copia integrale del fascicolo per gli adempimenti successivi. L’aggiudicazione definitiva è qualificata come atto di delegazione.

Programmazione annuale e razionalizzazione delle gare

Le amministrazioni aggiudicatrici comunicano alla SUA, entro trenta giorni dall’approvazione del bilancio, i contratti di opere, servizi e forniture che intendono affidare nel corso dell’anno, indicando anche il periodo di affidamento. La programmazione tiene conto delle esigenze risultanti dagli atti programmatori e delle esperienze maturate in contratti analoghi.

Ricevute le comunicazioni, la SUA può proporre correttivi dell’oggetto del contratto per omogeneizzarlo a contratti affini e migliorare economicità ed efficienza. Se l’amministrazione non accoglie la proposta, la SUA procede comunque secondo il progetto e le indicazioni dell’ente.

La SUA può:

• indire una gara unica per più lotti;
• accorpare più opere, servizi o forniture in un unico contratto, se ne ricorrono i presupposti;
• garantire la conclusione del procedimento in tempi coerenti con le esigenze rappresentate dagli enti.

Bandi di gara e schemi tipo

I bandi relativi a procedure di competenza della SUA o di altre amministrazioni operanti nel territorio regionale devono essere redatti secondo schemi di bando-tipo predisposti dalla SUA. Il provvedimento di adozione è preferibilmente emanato entro 45 giorni e comunque non oltre 90 giorni dall’invio della richiesta del committente, ed è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria.

Gli schemi devono essere improntati a semplicità, chiarezza, trasparenza e omogeneità. La legge vieta clausole che:

• impediscano la conoscenza del capitolato e degli elaborati;
• impongano certificazioni o presa visione del progetto come precondizione di partecipazione;
• contengano riferimenti tecnici o modalità tali da favorire o condizionare determinati partecipanti;
• richiamino caratteristiche possedute in via esclusiva da specifici beni o fornitori.

In casi particolari, per beni o servizi di speciale valore con caratteristiche esclusive e infungibili, la SUA può consentire la procedura solo previo parere favorevole di una commissione tecnica esterna ad hoc.

Gli enti diversi da quelli regionali devono indicare nei bandi uffici e funzionari responsabili delle attività istruttorie, propositive, preparatorie ed esecutive.

Per gli approvvigionamenti di beni materiali, prodotti e strumentazione scientifica e sanitaria richiesti contestualmente da più strutture regionali o da soggetti pubblici dipendenti, la SUA può indire una gara unica articolata in lotti o unificare richieste omogenee per un unico contratto, con espresso riferimento ai committenti negli atti di gara e di aggiudicazione.

Osservatorio regionale dei contratti pubblici

All’interno della SUA è istituito l’Osservatorio regionale dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Le sue funzioni comprendono:

• banca dati sulle opere pubbliche e sulle infrastrutture sociali, civili e di rete esistenti e programmate;
• raccolta di dati statistici e conoscitivi su affidamenti, esecuzione ed esiti dei contratti pubblici;
• monitoraggio per l’Osservatorio nazionale dei contratti pubblici;
• pubblicazione tempestiva sul sito regionale dei programmi e dei bandi di gara;
• pubblicazione semestrale, anche sul BUR, degli affidamenti di importo superiore a 150.000 euro con indicazione di procedura, aggiudicatari, subappaltatori, importi, varianti, ritardi e scadenze;
• monitoraggio degli appalti sotto soglia gestiti direttamente per prevenire il frazionamento elusivo;
• monitoraggio dei prezzi di mercato e banca dati dei prezzi;
• integrazione con sistemi informativi regionali o nazionali e diffusione di linee guida e buone pratiche;
• gestione e promozione del sistema di attestazione della qualità.

Nel BUR regionale devono essere pubblicati anche i dati relativi agli incarichi professionali, con nominativi, importi, categoria delle opere e fonti di finanziamento. L’Osservatorio redige un rapporto annuale con indici di concentrazione e segnalazioni di infiltrazione criminale o attività delittuose ricevute dagli uffici territoriali di governo o dagli uffici giudiziari. I dati detenuti sono pubblici e accessibili secondo le regole sull’accesso amministrativo.

Comunicazioni obbligatorie all’Osservatorio

Tutte le strutture regionali, gli enti, aziende, agenzie, organismi dipendenti e gli enti locali operanti in Calabria devono comunicare all’Osservatorio, entro 5 giorni dall’indizione dell’avviso pubblico, entro 15 giorni dall’aggiudicazione e poi semestralmente in fase di esecuzione, i dati richiesti dall’articolo sull’Osservatorio mediante modelli predisposti dalla SUA.

La comunicazione deve essere richiamata negli atti deliberativi, nei decreti dirigenziali e negli atti di aggiudicazione definitiva. In caso di mancato adempimento, se la realizzazione dell’opera, della prestazione o della fornitura beneficia di finanziamenti o contributi regionali pari o superiori al 30% dell’importo totale, è prevista la decadenza dai finanziamenti.

Finanziamento e autonomia contabile

Le spese di organizzazione e funzionamento della SUA e dell’Osservatorio sono coperte destinando l’1% dell’importo posto a base di ogni singolo provvedimento di gara. Se tali entrate non bastano, la Giunta regionale copre la spesa eccedente con fondi del bilancio regionale.

Con la richiesta di intervento della SUA, gli organi e le strutture regionali dispongono l’impegno e l’erogazione della quota dell’1% a favore della SUA, da versare entro trenta giorni. Gli enti non obbligati che scelgano di avvalersene si adeguano in modo analogo.

La SUA è dotata di autonomia organizzativa e finanziaria; il Direttore generale opera come funzionario delegato ai sensi della normativa regionale richiamata.

Nomina, requisiti e durata degli organi

Il Direttore generale opera in rapporto esclusivo con la Regione, adotta gli atti esterni ed è responsabile dell’intera attività della SUA e dell’attuazione delle procedure. È nominato dal Presidente della Giunta regionale, previa delibera della Giunta e previa procedura ad evidenza pubblica.

I requisiti originariamente previsti per la nomina comprendevano, alternativamente, una lunga esperienza dirigenziale nella pubblica amministrazione, docenza universitaria nei settori rilevanti, Avvocatura dello Stato, magistratura o libera professione con specifica anzianità e competenza. Il testo consolidato evidenzia inoltre la soppressione di varie disposizioni previgenti e la riforma del 2022 sulla governance della SUA.

Il Comitato di sorveglianza verifica l’andamento generale della SUA e redige relazioni periodiche. È nominato dal Presidente della Giunta regionale, previa delibera, dura tre anni ed è composto da cinque membri scelti tra magistrati e soggetti di comprovata esperienza e alta professionalità. Direttore generale e componenti del Comitato percepiscono rispettivamente compenso annuo e gettone di presenza con rimborso spese documentate.

Cause di incompatibilità, esclusione e decadenza

La legge prevede un articolato regime di incompatibilità per Direttore generale e membri del Comitato di sorveglianza. Non possono essere nominati, tra gli altri, soggetti che abbiano ricoperto cariche regionali o in enti convenzionati con la SUA, soggetti legati da parentela entro il terzo grado con amministratori o consiglieri regionali, o soggetti in conflitto di interessi o incompatibilità derivanti da incarichi professionali o funzioni pubbliche svolte nel triennio precedente.

Sono inoltre previste esclusioni per chi abbia riportato determinate condanne, sia sottoposto a procedimenti penali o misure di prevenzione/sicurezza, oppure abbia usufruito dei benefici di una specifica legge regionale richiamata.

La decadenza scatta in caso di sopravvenute incompatibilità o conflitti di interesse non prevenibili con l’astensione, per impedimenti che rendano impossibile l’esercizio delle funzioni o per omessa dichiarazione delle cause sopravvenute. La decadenza è dichiarata dal Presidente della Giunta previa deliberazione di accertamento della Giunta.

Sicurezza nei cantieri

Per le opere pubbliche è obbligatoria la redazione del piano di sicurezza e coordinamento, sviluppato nelle fasi di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva. Il piano deve essere corredato da computo metrico estimativo degli oneri per la sicurezza, distinti tra oneri generali soggetti a ribasso e oneri specifici non soggetti a ribasso.

Gli oneri relativi alla sicurezza non sono subappaltabili, salvo quelli relativi alle opere specializzate. La contabilità dei lavori deve tenerne separata evidenza.

Per i contratti di manutenzione non preventivamente identificabili, il piano è redatto in forma generale come piano di valutazione dei rischi; per i singoli lavori-ordinativi che superano le soglie indicate dalla legge, si allega uno specifico piano di sicurezza. Per lavori di importo inferiore a 150.000 euro si applicano regole semplificate, con piano sostitutivo nei casi previsti dalla normativa statale.

Il regolamento disciplina modalità di redazione, valutazione delle anomalie, notifica cantieri, contabilizzazione degli oneri di sicurezza, varianti al piano, sospensione lavori e verifiche. Per lavori finanziati pubblicamente a privati, se la SUA accerta violazioni di legge, la Regione può revocare i finanziamenti in caso di infortuni gravi, da precisarsi nel regolamento.

Tutela dei lavoratori e regolarità contributiva

La SUA, le amministrazioni aggiudicatrici, i concessionari di opere pubbliche e ogni altro soggetto pubblico o privato che realizzi opere pubbliche in Calabria devono inserire nei contratti, nei bandi, nei capitolati e nelle convenzioni clausole di tutela dei lavoratori.

In particolare, è richiesto:

• il rispetto integrale dei contratti collettivi nazionali e territoriali di categoria per tutti i lavoratori impiegati;
• per gli appalti di lavori, la verifica dell’iscrizione alle Casse Edili e della regolarità contributiva;
• l’obbligo dell’appaltatore di rispondere anche dell’operato di subappaltatori e subaffidatari.

La regolarità contributiva è attestata tramite Documento unico di regolarità contributiva (DURC). In caso di mancato pagamento di retribuzioni o contributi, la SUA segnala l’inadempienza alle amministrazioni aggiudicatrici, che devono pagare le somme dovute rivalendosi sugli importi spettanti all’appaltatore, anche mediante incameramento della cauzione definitiva.

Nei casi di progetti di inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati, nel rispetto della concertazione sindacale, è consentito prevedere clausole di riserva o agevolazione per categorie svantaggiate e cooperative sociali.

Clausola sociale

Per gli appalti di servizi, la Regione, gli enti, le aziende e le società strumentali regionali devono prevedere nei bandi, negli avvisi e nelle condizioni contrattuali l’utilizzo del personale già assunto dalla precedente impresa appaltatrice, compatibilmente con l’efficienza del servizio, l’organizzazione d’impresa e la normativa vigente.

La clausola si applica anche agli enti sub-regionali e agli enti locali che utilizzano fondi regionali o comunitari o esercitano deleghe regionali. Essa opera in misura proporzionale alla quantità di servizi appaltati e non si applica ai dirigenti né al personale che esercita poteri direttivi.

Legalità, lavoro sommerso e controlli in esecuzione

La SUA è incaricata di sottoporre gli appalti a indagini e verifiche contro lavoro sommerso, irregolarità in edilizia e negli appalti, nonché per il controllo della sicurezza e della regolarità contributiva.

Alla consegna dei lavori o all’avvio di forniture e servizi, il responsabile del procedimento deve attestare:

• l’avvenuto rispetto degli adempimenti in materia di sicurezza;
• l’esposizione del cartello informativo nei casi previsti;
• la nomina del responsabile della sicurezza quando richiesta;
• la nomina del responsabile della sicurezza da parte dell’appaltatore.

Compatibilità normativa e abrogazioni

Le disposizioni della legge devono essere interpretate in conformità alla normativa comunitaria e statale. Sono abrogate le disposizioni regionali incompatibili con la nuova disciplina, incluse quelle della legge regionale 11 marzo 1991, n. 3, e di ogni altra norma regionale incompatibile.

Norme transitorie e disposizioni finali

In fase di prima applicazione, in attesa dei concorsi, la Giunta regionale destina alla SUA il personale necessario, prioritariamente mediante distacco da enti obbligati al ricorso alla SUA o da altre pubbliche amministrazioni, previa selezione per titoli specifici e procedura ad evidenza pubblica.

Il Consiglio regionale è chiamato, entro 30 giorni dall’entrata in vigore, ad approvare un testo di recepimento del codice degli appalti statale richiamato dalla legge. Per gli acquisti e i servizi del Consiglio regionale, l’Ufficio di Presidenza può affidare singole fattispecie alla SUA. Entro 60 giorni il Consiglio adegua il proprio regolamento interno di amministrazione e contabilità, preservando la propria autonomia contabile e funzionale.

Entrata in vigore

La legge entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria.