Sentenza n. 1314/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare dal 13 ottobre 2021 dell’autorizzazione unica per un impianto fotovoltaico da 0,996 MW a Serrenti, ha impugnato la nota regionale del 29 aprile 2025 che riteneva non dimostrata la modifica irreversibile dello stato dei luoghi e, di conseguenza, privo di efficacia il titolo ai sensi della l.r. Sardegna n. 20/2024. In primo luogo, ha dedotto violazione e falsa applicazione della legge regionale ed eccesso di potere, sostenendo che ricorresse l’esenzione prevista per i progetti per i quali fosse già stato completato almeno il 20% del valore dei lavori: aveva documentato spese per circa 465.411 euro, pari al 47,18% del quadro economico autorizzato di 986.551,03 euro, comprendenti acquisti di componenti e acconti per opere di connessione. Ha inoltre contestato la motivazione regionale. In via subordinata ha dedotto l’illegittimità costituzionale della legge regionale, per aver disciplinato le aree non idonee e imposto un divieto generalizzato, incidendo anche su titoli già rilasciati; ne ha denunciato il contrasto con il diritto dell’Unione, chiedendone la disapplicazione. Ha infine censurato, in parte qua, il d.m. 21 giugno 2024, quale atto presupposto, per contrasto con il d.lgs. n. 199/2021 e con la disciplina eurounitaria. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 184/2025 e l’annullamento in autotutela della nota regionale, comunicato il 31 marzo 2026 con contestuale conferma della validità ed efficacia dell’autorizzazione, la società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Le amministrazioni statali avevano eccepito l’incompetenza territoriale del TAR quanto all’impugnazione del decreto ministeriale.

La decisione

La domanda di annullamento è stata dichiarata improcedibile, poiché la Regione aveva già annullato la nota impugnata e confermato l’efficacia dell’autorizzazione. Il TAR ha tuttavia accolto la domanda proposta ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., accertando l’illegittimità della nota ai fini risarcitori. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: la nozione di avvio dei lavori, che può essere provata anche mediante attività documentali, è distinta dalla modifica irreversibile dello stato dei luoghi richiesta dalla legge regionale; i pagamenti per la fornitura di componenti e gli acconti, per come documentati, non dimostravano l’esecuzione di lavori idonei a trasformare fisicamente il sito. La motivazione regionale, sebbene sintetica, era sufficiente a rendere comprensibile la valutazione secondo cui le attestazioni non provavano il completamento della soglia del 20% nella prospettiva della modificazione fisica dei luoghi. È invece risultata fondata e assorbente la censura relativa all’applicazione retroattiva della l.r. n. 20/2024 ai titoli già rilasciati: la Corte costituzionale, con sentenza n. 184/2025, aveva dichiarato illegittime le pertinenti disposizioni, tra l’altro per violazione dei principi di affidamento, certezza del diritto e ragionevolezza e per l’incidenza sulla libertà di iniziativa economica. La Regione non poteva dunque applicare quella disciplina all’autorizzazione conseguita prima della sua entrata in vigore. Le ulteriori censure, compresa quella sul decreto ministeriale, non sono state autonomamente decise. Spese integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  In questa logica, ha insistito in primo luogo per l’accoglimento del primo motivo di impugnazione, in base al quale l’Amministrazione regionale non avrebbe potuto applicare nei suoi confronti la citata l.r. n. 20/2024, ricorrendo nel caso di specie la causa di esclusione dal divieto realizzativo prevista dal combinato disposto dell’art. 1, co. 3, lett. w), n. 1, e co. 5, dello stesso testo normativo.

  A seguito del venir meno dell’interesse all’annullamento per l’autotutela regionale, il giudice può accertare, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., l’illegittimità dell’atto quando tale accertamento sia richiesto ai fini risarcitori.

• art. 1, commi 2 e 5, l.r. Sardegna n. 20/2024

  Ne consegue, pertanto, l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto la Regione non avrebbe potuto in ogni caso applicare la legge regionale n. 20/2024 nei confronti della ricorrente, la quale ha conseguito il suo titolo autorizzativo in data ampiamente antecedente all’entrata in vigore della disciplina regionale che è stata applicata nei suoi confronti.

  La disciplina regionale dichiarata costituzionalmente illegittima non poteva essere applicata per travolgere o rendere inefficaci titoli autorizzativi già rilasciati prima della sua entrata in vigore.

• art. 1, comma 3, lett. w), l.r. Sardegna n. 20/2024

  In base a tale seconda nozione, espressamente prevista dall’art. 1, lett. w. della legge in esame, si considera irreversibilmente modificato lo stato dei luoghi quando lo stesso abbia subito una radicale trasformazione, in modo tale da perdere la relativa conformazione morfologica o fisica originaria e da risultare stabilmente ed inscindibilmente incorporato, quale parte indistinta e non autonoma, alla nuova opera realizzata.

  La modifica irreversibile dello stato dei luoghi richiede una trasformazione fisica radicale e stabile del sito; non è sufficiente aver sostenuto spese per forniture o aver versato acconti se tali elementi non provano l’esecuzione di opere che abbiano trasformato materialmente i luoghi.

• art. 1, comma 5, l.r. Sardegna n. 20/2024

  Si tratta all’evidenza di definizioni distinte, che sono volte a disciplinare fattispecie diverse, ossia le condizioni per escludere la decadenza dal titolo in relazione all’avvio dei lavori e la permanente efficacia dei titoli rilasciati per la realizzazione di impianti in aree non idonee.

  La prova cartolare dell’avvio dell’iniziativa imprenditoriale prevista dalla disciplina statale non è equiparabile alla prova della modifica irreversibile dello stato dei luoghi richiesta dalla legge regionale per salvaguardare l’efficacia dei titoli relativi a impianti in aree non idonee.

Massime di principio

• La prova dell’avvio dei lavori o dell’iniziativa imprenditoriale mediante atti documentali non coincide con la prova della modifica irreversibile dello stato dei luoghi: quest’ultima richiede una trasformazione fisica radicale e stabile del sito, e non è dimostrata da soli acquisti di componenti o pagamenti di acconti se non attestano l’esecuzione di opere materiali.
• Quando la pubblica amministrazione annulla in autotutela l’atto impugnato e viene meno l’interesse alla domanda di annullamento, il ricorrente può chiedere l’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.
• Una disciplina sopravvenuta dichiarata costituzionalmente illegittima per la sua incidenza retroattiva sui titoli autorizzativi non può essere applicata per privare di efficacia un’autorizzazione rilasciata prima della sua entrata in vigore.

Come è indicizzato