R.R. Lombardia 3/2000

Regolamento di attuazione della disciplina regionale del commercio in Lombardia

Il regolamento attua la legge regionale 23 luglio 1999, n. 14 e detta criteri di programmazione commerciale, regole di urbanistica commerciale, procedure autorizzative e norme transitorie per la Regione Lombardia. La disciplina è costruita per governare l’insediamento delle strutture di vendita nel territorio regionale, con forte attenzione a compatibilità urbanistiche, viabilità, standard e tutela ambientale.

Criteri generali di programmazione commerciale

La programmazione regionale privilegia, in primo luogo, la tutela delle compatibilità definite dagli strumenti di pianificazione territoriale e dalle valutazioni di impatto ambientale, nonché l’ammissibilità urbanistica degli insediamenti. Solo nel rispetto di tali vincoli si perseguono obiettivi di equilibrio tra tipologie distributive, rapporto domanda-offerta, gradualità dell’evoluzione della rete commerciale e salvaguardia della funzione di prossimità dei piccoli esercizi.

Per le grandi strutture di vendita la Regione esprime parere non favorevole quando ricorrono, in sintesi:

• contrasto con la pianificazione territoriale o esito negativo della VIA;
• non ammissibilità urbanistica dell’intervento nel PRG;
• motivato parere negativo della Provincia sui profili di viabilità, traffico e comunicazioni, secondo le indicazioni provinciali e regionali.

Se tali cause non sussistono, il parere può essere favorevole nei casi espressamente qualificati come tali, tra cui il trasferimento senza aumento di superficie nell’ambito della stessa Unità Territoriale, l’apertura o l’ampliamento mediante concentrazione o accorpamento di esercizi preesistenti con determinate caratteristiche, e le superfici rientranti nella quota base di Unità Territoriale non ancora utilizzata. Negli altri casi la valutazione è affidata a un sistema di criteri/punteggi che considera dotazione commerciale, equilibrio domanda-offerta, criticità della rete, accessibilità, qualità progettuale, presenza di funzioni diverse dal commercio, coerenza con piani e programmi, interventi infrastrutturali, localizzazione in aree degradate, impatto occupazionale e disponibilità dell’area.

È previsto inoltre che, se la superficie assentibile è inferiore di non oltre il 50% a quella richiesta, il richiedente possa optare per l’autorizzazione sulla sola superficie assentibile.

Osservatorio regionale sul commercio

Presso la direzione generale competente è istituito l’Osservatorio regionale sul commercio, con funzione di monitoraggio permanente della rete distributiva. L’Osservatorio opera in raccordo con l’Osservatorio nazionale e con gli enti locali, raccoglie ed elabora dati quantitativi e qualitativi, sviluppa modelli territoriali, indicatori e cartografie georeferenziate, svolge ricerche specifiche e verifica gli effetti del regolamento.

Unità territoriali e ruolo di Province e Comuni

Il territorio lombardo è suddiviso in Unità Territoriali, individuate negli allegati, tenendo conto di aree metropolitane, bacini sovracomunali, centri storici e comuni minori. L’Unità Territoriale n. 1 è qualificata come area metropolitana. Le Province possono dettare indicazioni sul sistema distributivo nei Piani territoriali di coordinamento, con particolare riguardo a viabilità e traffico; i Comuni adeguano i propri strumenti urbanistici nel rispetto dei criteri regionali e, ove esistano, delle indicazioni provinciali.

Urbanistica commerciale: indagini, destinazioni d’uso e localizzazione

Gli strumenti urbanistici comunali devono essere supportati da indagini conoscitive sulla struttura distributiva, sulla domanda e sull’offerta commerciale, sulla viabilità e sull’accessibilità, con estensione sovracomunale quando si prevedano grandi strutture di vendita.

Le previsioni commerciali sono classificate in:

• esercizi di vicinato, con soglie di superficie diverse a seconda della popolazione del Comune;
• medie strutture di vendita, entro limiti differenziati;
• grandi strutture di vendita, oltre tali limiti;
• centri commerciali, intesi come strutture unitarie con più esercizi e servizi comuni.

La specifica previsione della tipologia commerciale è condizione necessaria per i titoli abilitativi; una previsione generica consente solo esercizi di vicinato.

Per la localizzazione, il regolamento distingue tra tessuto urbano consolidato, ambiti di trasformazione urbana e ambiti extraurbani. Nel tessuto consolidato sono ammesse, oltre agli esercizi di vicinato, solo medie strutture di vendita; negli altri ambiti possono essere previste anche grandi strutture. Per le grandi strutture in ambiti extraurbani si scoraggia l’uso di aree libere e si privilegia il riuso di aree urbanizzate o degradate.

Standard urbanistici, parcheggi e monetizzazioni

Gli insediamenti commerciali devono essere dotati di adeguati standard urbanistici e di accessibilità. Per le medie strutture nel tessuto consolidato si richiedono verifiche di compatibilità infrastrutturale e, per le strutture oltre 600 mq su lotto libero, specifica convenzione o atto d’obbligo. Le grandi strutture richiedono dotazioni molto elevate di attrezzature pubbliche o di uso pubblico, con almeno il 50% destinato a parcheggi; nei centri commerciali, la dotazione si calcola sulle sole superfici commerciali.

È ammessa, in casi e limiti specifici, la monetizzazione parziale delle aree standard:

• fino al 50% per alcune medie strutture, da definire in convenzione;
• fino al 30% per alcune grandi strutture, solo in determinati casi di apertura o ampliamento e con finalizzazione a opere funzionali all’insediamento.

Mobilità, qualità progettuale e integrazione funzionale

La mobilità è elemento decisivo nella valutazione degli insediamenti: occorre garantire accessibilità veicolare e pedonale, compatibilità con il trasporto pubblico, parcheggi, percorsi di rifornimento e, per le grandi strutture, adeguata connessione con la rete di grande comunicazione. Sono di norma escluse localizzazioni meramente promozionali, in prossimità di nodi di traffico o tali da compromettere la circolazione, nonché l’uso delle fasce di rispetto stradali per parcheggi funzionali al commercio.

Il regolamento favorisce la presenza, in prossimità degli insediamenti commerciali, di altre funzioni pubbliche e private per evitare luoghi monofunzionali. La progettazione deve essere di qualità sotto il profilo edilizio e del rapporto con il contesto; sono incoraggiate opere di arredo urbano e interventi di riqualificazione, anche a scomputo degli oneri di urbanizzazione.

Tutela dei centri storici, delle aree paesaggistiche e delle aree agricole

Nei centri storici la disciplina commerciale deve rispettare l’unitarietà morfologica e tipologica del tessuto storico, evitando alterazioni dei caratteri identitari e contenendo l’impatto di insegne e arredi. Si favoriscono esercizi di vicinato e, in certi casi, centri commerciali di dimensione limitata, con possibilità di deroga se supportata da studi di compatibilità.

Nelle aree di rilevanza paesistico-ambientale, come parchi e riserve, le grandi strutture di vendita sono in linea di massima escluse; per quelle esistenti sono ammessi solo ampliamenti contenuti. Nelle aree agricole la localizzazione deve rispettare le regole generali sulla localizzazione delle grandi strutture e la normativa agricola regionale.

Procedure di adeguamento dei PRG e rapporti con la programmazione integrata

I Comuni dovevano adeguare gli strumenti urbanistici generali entro 6 mesi dall’entrata in vigore del regolamento, ricorrendo per quanto possibile alle varianti semplificate. Il testo disciplina nel dettaglio gli adempimenti documentali, la trasmissione alla Regione, i casi di conformità già esistente e le conseguenze del mancato adeguamento.

Sono inoltre regolati i rapporti con programmi integrati, PRUSST, accordi di programma e altri strumenti di programmazione negoziata: in tali casi l’approvazione può valere come atto di adeguamento urbanistico e può essere disposta anche una deroga ai criteri regionali, in presenza di particolare incidenza economica e riqualificatoria.

Autorizzazioni di esercizio e coordinamento con i titoli edilizi

Per le medie e grandi strutture di vendita il regolamento disciplina la conferenza di servizi, i termini procedimentali, l’ordine di trattazione delle domande e i criteri di priorità tra domande concorrenti. Le domande sono protocollate e istruite secondo una scansione temporale stringente; il procedimento ordinario per le grandi strutture può arrivare, in linea generale, a 180 giorni.

Per gli esercizi di vicinato, le medie strutture e le grandi strutture è regolata la contestualità tra autorizzazione commerciale e titolo edilizio, con possibilità di contestualità o successività in casi specifici e con regole particolari per DIA, piani attuativi e vincoli paesaggistici o di altra natura. Per le grandi strutture, l’esito positivo della conferenza produce effetti di concessione edilizia; l’esito negativo impedisce la realizzazione del progetto.

Centri commerciali

Il regolamento definisce quando un insieme di esercizi deve essere qualificato come centro commerciale, in base all’unicità della struttura, alla destinazione specifica o prevalente, alla gestione unitaria dei servizi e alle infrastrutture comuni. L’autorizzazione è unitaria e poi si traduce nelle singole autorizzazioni dei punti vendita interni.

Sono previsti divieti di frazionamento o trasferimento fuori dal centro commerciale e sanzioni in caso di utilizzo abusivo della qualificazione. Per i centri già esistenti e autorizzati al 9 agosto 2000 era possibile chiedere entro 180 giorni un’autorizzazione unitaria; tale previsione è oggi di interesse essenzialmente storico-transitorio.

Disposizioni transitorie e oggi di limitata utilità

Una parte rilevante del regolamento è dedicata alla prima applicazione del d.lgs. 114/1998, alla riattivazione di vecchi nulla-osta ex legge 426/1971, alla sospensione temporanea dell’apertura di nuovi esercizi di vicinato e a regole speciali per domande presentate nella fase iniziale di attuazione.

Molte di queste disposizioni sono ancorate a termini ormai scaduti, a procedimenti conclusi o a esercizi finanziari/eventi del periodo 2000-2002; per questo il regolamento ha oggi utilità pratica limitata, pur contenendo ancora principi e criteri strutturali per la disciplina commerciale regionale.

Disposizioni finali di rilievo pratico storico

Il testo contiene anche regole su:

• affido in gestione di reparto;
• vendita all’ingrosso e deroghe al divieto di esercizio congiunto con il dettaglio per specifiche categorie di prodotti;
• computo delle superfici di vendita, compresi criteri speciali per merci ingombranti e per le grandi strutture con superfici di servizio molto estese.

Tali disposizioni completano il quadro regolatorio ma, per la parte transitoria e di prima attuazione, risultano oggi in gran parte superate dal decorso del tempo e dall’evoluzione della disciplina commerciale.