Sentenza n. 8151/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La proprietaria aveva chiesto l’autorizzazione paesaggistica per due abitazioni su un terreno a meno di 300 metri dalla battigia. Il primo diniego richiamava la sensibilità paesaggistica dell’area e il rischio di parcellizzazione; il secondo, adottato dopo l’entrata in vigore del PPTR, opponeva il contrasto con le relative NTA. In primo grado erano stati dedotti la violazione degli artt. 146 e 148 del d.lgs. 42/2004 e l’eccesso di potere; con motivi aggiunti, la violazione dell’art. 142, comma 2, del Codice e dell’art. 106 delle NTA del PPTR, sostenendo che l’area, zona diversa dalle zone A e B e compresa nel PPA del 1982, fosse già concretamente attuata e quindi esclusa dal vincolo costiero, e che la successiva riperimetrazione non potesse incidere sulle istanze anteriori. In appello sono stati contestati l’uso di atti preparatori all’adeguamento urbanistico non ancora vigenti, la mancata applicazione dei parametri quantitativi regionali e l’erroneo riferimento al singolo lotto anziché all’intera maglia. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per natura endoprocedimentale degli atti e acquiescenza al primo diniego, e ha contestato la verificazione, chiedendone in subordine l’integrazione anche con riguardo a un possibile vincolo ex art. 136 del Codice. Era stata inoltre proposta domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità: i pareri negativi, recepiti nei dinieghi, avevano arrestato il procedimento e impedito definitivamente il rilascio dell’autorizzazione; la presentazione di nuove istanze non integrava acquiescenza, non risultando una volontà univoca e incondizionata di accettare il primo diniego. Nel merito ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR Puglia, accogliendo il ricorso originario e i motivi aggiunti e annullando entrambi i dinieghi. La verificazione integrativa ha accertato che le previsioni del PPA erano concretamente attuate nell’intera maglia già al 6 settembre 1985: la verifica va riferita alla maglia o tessuto edificato, secondo l’art. 6, comma 2, l.r. 6/1979, e non al singolo lotto. Il rapporto tra suoli occupati da costruzioni e suoli liberi edificabili superava la soglia di 1/12 e la volumetria esistente eccedeva i due terzi di quella realizzabile; le conclusioni tecniche sono state ritenute trasparenti e attendibili. Ne conseguiva l’esclusione legale del terreno dal vincolo costiero ai sensi dell’art. 142, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004: la ricognizione comunale prevista dal PPTR ha natura dichiarativa e non può assoggettare a vincolo un’area esclusa direttamente dalla legge. Il diniego del 2016 era viziato da difetto di istruttoria e motivazione, poiché non accertava né indicava la vigenza del vincolo; il richiamo in giudizio all’art. 136 del Codice costituiva integrazione postuma della motivazione e non poteva essere considerato, non essendo stato indicato nei dinieghi né sottoposto al contraddittorio procedimentale. Veniva quindi meno anche il presupposto del diniego del 2018 fondato sul divieto dell’art. 45, comma 2, lett. a1), delle NTA del PPTR. Respinta la richiesta comunale di ulteriore integrazione della verificazione. La domanda risarcitoria è stata respinta perché generica. Spese del doppio grado compensate; a carico del Comune le spese delle verificazioni, con liquidazione di euro 5.500,00 per quella di appello.

Norme richiamate

• art. 142, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004

  Il comma 2, lett. b), esclude tale regime vincolistico per le aree che, al 6 settembre 1985, erano delimitate negli strumenti urbanistici come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A e B, «limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate».

  L’esclusione dal vincolo costiero opera per legge quando ricorrono le condizioni previste, da verificare con riferimento alla concreta attuazione del PPA alla data del 6 settembre 1985. La verifica dell’attuazione va condotta sull’intera maglia e non sul singolo lotto.

• art. 6, comma 2, l.r. 6/1979

  Come già puntualizzato dall’ordinanza n. 185 del 2026, la verifica dello stato di attuazione del piano non può che essere effettuata con riguardo alla maglia, come previsto dall’art. 6, comma 2, l.r. 6 del 1979, che relaziona gli accertamenti volumetrici ai “tessuti edificati”, ovvero alle “maglie”, e non al singolo “lotto”.

  Ai fini dell’accertamento quantitativo dell’attuazione delle previsioni di un piano pluriennale, l’unità di riferimento è la maglia o il tessuto edificato, non il singolo lotto.

• art. 38, comma 5, NTA del PPTR

  La disposizione opera direttamente per legge mentre la ricognizione e perimetrazione che l’art. 38, comma 5, delle NTA affida ai Comuni, d’intesa con Ministero e Regione, ha natura meramente ricognitiva e dichiarativa.

  La ricognizione e perimetrazione comunale delle aree escluse dal vincolo ha natura dichiarativa e non costituisce il presupposto dell’esclusione, che discende direttamente dall’art. 142, comma 2, del Codice.

• art. 45, comma 2, lett. a1), NTA del PPTR

  Non sussistendo il vincolo di inedificabilità di 300 metri dalla costa, non è predicabile nemmeno la violazione dell’art. 45, comma 2, lett. a1), delle NTA, che vieta l’edificabilità nei territori costieri, posta a fondamento del diniego 30 aprile 2018.

  Il divieto di nuove opere previsto per i territori costieri non può fondare il diniego se l’area è esclusa per legge dal vincolo costiero.

• art. 101 c.p.a.

  In disparte che con l’atto di costituzione il Comune ha eccepito solo genericamente l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello, riproponendo specificamente le eccezioni in esame soltanto con le memorie del 4 e 16 ottobre 2025 e del 25 settembre 2026, in violazione dell’art. 101 c.p.a., esse sono comunque infondate per le ragioni di seguito esposte.

  Le eccezioni assorbite in primo grado devono essere specificamente riproposte nelle forme e nei termini processuali richiesti in appello; nel caso concreto, la riproposizione soltanto con successive memorie è stata ritenuta in violazione dell’art. 101 c.p.a.

Massime di principio

• L’esclusione dal vincolo paesaggistico costiero prevista dall’art. 142, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004 opera direttamente per legge quando, alla data del 6 settembre 1985, l’area era delimitata come zona diversa dalle zone A e B, ricompresa in un piano pluriennale di attuazione e le relative previsioni erano state concretamente realizzate; la successiva ricognizione amministrativa ha natura dichiarativa e non può ripristinare il vincolo.
• La concreta attuazione delle previsioni di un piano pluriennale ai fini dell’art. 142, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004 va verificata con riferimento alla maglia o al tessuto edificato, e non al singolo lotto, applicando i parametri quantitativi previsti dall’art. 6, comma 2, l.r. 6/1979.
• La presentazione di una nuova istanza amministrativa non costituisce acquiescenza a un precedente diniego se non manifesta in modo univoco e incondizionato la volontà di accettarne gli effetti; la persistente impugnazione e coltivazione della tutela giudiziale depone per la permanenza dell’interesse.
• L’amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione di un diniego invocando per la prima volta un autonomo vincolo paesaggistico che non compare nell’atto e non è stato sottoposto al contraddittorio procedimentale.

Come è indicizzato