Cassazione Civile, Sentenza n. 33583/2025 del 22/12/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza della Commissione tributaria regionale del Lazio che aveva rigettato gli appelli della Fondazione avverso tre avvisi di accertamento (ICI anni 2010 e 2011 e IMU anno 2012) emessi da Roma Capitale per immobili di proprietà della Fondazione. Questione centrale: riconoscimento dell'esenzione ICI/IMU prevista dall'art. 7, comma 1, lett. i), d.lgs. 504/1992 per enti non commerciali e, in particolare, se l'attività didattica della scuola paritaria sia svolta con modalità non commerciali. Altre censure riguardavano vizi di motivazione, onere della prova, rilevanza probatoria di documenti e possibile applicazione dello ius superveniens e del regime de minimis a seguito di decisioni comunitarie e norme sopravvenute.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso in relazione ai primi due motivi (violazione e falsa applicazione dell'art. 7, comma 1, lett. i), d.lgs. 504/1992 e carenza motivazionale sull'insussistenza dei requisiti per l'esenzione) ritenendoli fondati; ha dichiarato inammissibile il terzo motivo per carenza di autosufficienza; ha assorbito gli altri motivi. La Corte ha inoltre valutato l'incidenza dello ius superveniens rappresentato dalla decisione della Commissione UE del 3 marzo 2023 e dall'introduzione dell'art. 16-bis del d.l. 16 settembre 2024, n. 131 (conv. L. 14 novembre 2024, n. 166), disponendo la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio al giudice di merito per nuovo esame del fatto e del diritto. Il rinvio dovrà accertare se l'attività didattica sia stata svolta con modalità non commerciali (tenendo conto dei criteri europei e del d.m. 19 novembre 2012 n. 200) e, per gli anni 2006-2011, valutare l'eventuale applicazione del regime de minimis e la soglia di esenzione dal recupero secondo la normativa e la giurisprudenza unionale e nazionale. In sostanza: cassazione limitata e rinvio per nuovo giudizio di merito alla luce delle regole comunitarie e nazionali sopravvenute.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. i)

  L'esenzione per immobili utilizzati da enti non commerciali si applica solo se l'attività svolta nell'immobile non ha natura esclusivamente commerciale; il giudice deve accertare concretamente che l'attività sia svolta con modalita non commerciali (titolo gratuito o corrispettivo simbolico).

• d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9

  Conferma per l'IMU delle esenzioni previste dall'art. 7 del d.lgs. 504/1992; la disciplina IMU richiede gli stessi requisiti soggettivi e oggettivi e l'accertamento delle modalita non commerciali.

• Decisione della Commissione Europea 19 dicembre 2012 (2013/284/UE)

  Ha qualificato come aiuto di Stato l'esenzione ICI concessa a enti non commerciali per attività elencate nell'art. 7 lett. i) se l'attività ha natura economica; da qui la necessità di valutare la non economicità (modalità non commerciali) per la compatibilità con il mercato interno.

• Sentenza Corte di Giustizia UE 6 novembre 2018, cause riunite C-622/16 P e altri

  Ha affermato che l'accertamento di un aiuto illegale comporta l'ordine di recupero; le decisioni della Commissione hanno portata generale e possono determinare recuperi anche successivi.

• Decisione della Commissione Europea 3 marzo 2023 (n. 2023/2103/UE)

  Ha ordinato il recupero dall'Italia degli aiuti incompatibili concessi tramite l'esenzione ICI per gli enti non commerciali, pur prevedendo attenuazioni se l'aiuto soddisfa le condizioni di regolamenti de minimis o altri regimi compatibili; costituisce ius superveniens rilevante nel giudizio.

• art. 16-bis del d.l. 16 settembre 2024, n. 131 (conv. L. 14 novembre 2024, n. 166)

  Norma nazionale di recepimento che disciplina la dichiarazione e il recupero dell'ICI relativa al periodo 2006-2011 e prevede l'esclusione del versamento se le soglie de minimis non sono superate; apre la possibilità per gli enti non lucrativi di evitare il recupero entro i limiti del de minimis.

• Regolamento (UE) n. 1407/2013 (regime de minimis)

  Stabilisce la soglia de minimis di 200.000 euro in tre esercizi finanziari (periodo mobile) e le regole di cumulo; disciplina l'applicabilità retroattiva e la valutazione degli aiuti come concessi al momento dell'autorizzazione.

• Regolamento de minimis previgenti (CE) n. 69/2001 e n. 1998/2006

  I regolamenti precedenti sono richiamati per valutare la compatibilità degli aiuti concessi in periodi antecedenti e per il calcolo del triennio mobile ai fini della soglia de minimis.

• D.M. 19 novembre 2012, n. 200

  Definisce criteri e requisiti (generali e di settore) per ritenere svolte con modalita non commerciali attività didattiche: parità rispetto all'istruzione pubblica, non discriminazione, accoglienza disabili, contrattazione collettiva, strutture adeguate, pubblicazione del bilancio e corrispettivi simbolici. Tali istruzioni sono utili ma non vincolanti rispetto all'accertamento di merito.

• Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (art. 107 e art. 106)

  Art. 107 vieta aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno; art. 106 e principio relativo ai servizi di interesse economico generale sono richiamati per bilanciare esenzioni e compensazioni. La valutazione della compatibilità spetta alle autorità UE e incide anche sul recupero.

Massime di principio

• In caso di esenzioni ICI/IMU per enti non commerciali la prova dei requisiti (soggettivi e oggettivi) grava sul contribuente: deve dimostrare concretamente che l'attività è svolta con modalità non commerciali (gratuità o corrispettivo simbolico, requisiti organizzativi e di pubblicità/accoglienza indicati dalle linee guida).
• Se nel corso del giudizio sopravvengono atti vincolanti dell'Unione (decisioni della Commissione o regolamenti), il giudice di legittimità può applicarli come ius superveniens e, se necessario per accertare fatti nuovi, cassare la sentenza e rinviare al giudice di merito per gli approfondimenti fattuali richiesti.
• Il regime de minimis può impedire il recupero dell'aiuto illegale se, valutato su periodo mobile di tre esercizi, l'ammontare degli aiuti ricevuti non supera la soglia prevista (attualmente 200.000 euro); l'onere di dimostrare il rispetto della soglia è del beneficiario e può essere assolto con documentazione o autocertificazione per i periodi antecedenti al registro centrale degli aiuti di Stato.
• La mera circostanza che un ente operi senza utile contabile o in perdita non esclude che l'attività sia economica: criterio decisivo è la modalità di offerta al pubblico (prezzi non simbolici oppure servizio offerto come prodotto di mercato segnala natura economica).
• Le istruzioni amministrative e i decreti ministeriali (es. d.m. 200/2012) forniscono criteri interpretativi utili ma non vincolano il giudice di merito che deve compiere un accertamento concreto e motivato sulla natura non commerciale dell'attività.
• Se la motivazione del giudice di merito è generica o apodittica e non espone l'accertamento concreto richiesto, la decisione può essere cassata per vizio di motivazione e il giudice di rinvio dovrà riesaminare i fatti e le prove alla luce dei criteri comunitari e nazionali.