Cassazione Civile, Sentenza n. 33535/2025 del 22/12/2025

Esito

La controversia

Il Comune impugnava la decisione che aveva riconosciuto all'"Asilo Infantile Scuola Materna «Beato Angelo Carletti»" l'esenzione ICI per l'anno 2010 su un fabbricato di sua proprietà, nonostante una porzione dell'immobile fosse stata concessa (secondo le parti) in "locazione"/uso a terzi (Curia Generalizia dell'Istituto delle Figlie di Santa Maria di Leuca) a canone annuo simbolico. Il nodo centrale era se l'esenzione prevista dall'art. 7, comma 1, lett. i), d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (poi trasposta nell'IMU) potesse operare in presenza di utilizzazione indiretta dell'immobile e se l'attività svolta avesse natura non commerciale. Inoltre, in corso di causa era intervenuta la decisione comunitaria n. 2023/2103/UE (recante l'ordine di recupero degli aiuti ICI illegali) e la normativa nazionale di recepimento (art. 16-bis del d.l. 16.9.2024, n. 131), con conseguente problema di applicazione dello ius superveniens e del regime "de minimis" per valutare l'eventuale esclusione dal recupero.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso principale (in particolare il primo e il terzo motivo), ritenendo che la decisione della Commissione UE n. 2023/2103/UE costituisca ius superveniens applicabile alla controversia e che, tuttavia, l'accertamento circa la sussistenza dei presupposti per l'esclusione dal recupero (regime de minimis) richieda indagini di fatto di merito. Per tali ragioni la sentenza impugnata è stata cassata e la causa è stata rinviata alla Corte territoriale d'appello (Corte di grado d'appello tributario del Piemonte) per riesaminare, alla luce delle nuove regole unionali e nazionali, i seguenti profili: qualificazione del rapporto contrattuale (locazione vs. comodato cum onere), verifica dell'eventuale collegamento strutturale o funzionale tra concedente e conduttore/comodatario, qualificazione in concreto della natura commerciale o non commerciale delle attività esercitate nelle rispettive porzioni dell'immobile e accertamento del rispetto dei limiti de minimis (soglia di €200.000 su periodo mobile di 3 esercizi). Il ricorso incidentale è stato assorbito; il ricorso incidentale condizionato dichiarato inammissibile.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. i)

  esenzione per immobili destinati esclusivamente allo svolgimento con modalità non commerciali di attività assistenziali, sanitarie, didattiche, ecc.

  La Corte ribadisce che l'esenzione richiede sia un requisito soggettivo (ente non commerciale) sia un requisito oggettivo (utilizzo esclusivo e diretto dell'immobile per attività non commerciali); l'utilizzazione indiretta tramite locazione che comporti corrispettivo remunerativo tende a escludere l'esenzione, salvo casi di comodato gratuito o corrispettivi meramente simbolici e salvo comprovato collegamento funzionale/strutturale fra enti

• Decisione Commissione Europea 2023/2103/UE del 3 marzo 2023

  ordine di recupero dall'Italia degli aiuti incompatibili concessi tramite esenzione ICI, con possibilità di non recupero se l'aiuto soddisfa le condizioni dei regolamenti "de minimis"

  Costituisce ius superveniens vincolante: impone il recupero degli aiuti ICI illegali salvo che, al momento della concessione, l'aiuto rientrasse nei limiti dei regolamenti de minimis; pertanto deve essere applicata d'ufficio e, se necessari accertamenti di fatto, il giudice di legittimità rinvia al merito

• art. 16-bis, d.l. 16 settembre 2024, n. 131, conv. con legge 14 novembre 2024, n. 166

  disciplinazione delle modalità di recupero e possibilità di esclusione del versamento se gli aiuti rientrano nei limiti de minimis

  Introdotto il meccanismo nazionale per l'applicazione pratica della decisione comunitaria: consente, per i soggetti interessati, l'esclusione dal pagamento se i "aiuti" degli anni 2006-2011 rientrano nei limiti de minimis; delega al giudice di merito gli accertamenti di fatto

• Regolamento (UE) n. 1407/2013 (e precedenti regolamenti de minimis n. 69/2001 e n. 1998/2006)

  definizione del regime "de minimis" e soglia massima di €200.000 nell'arco di tre esercizi finanziari

  Stabilisce i limiti e le regole per qualificare un aiuto come compatibile (de minimis); rilevanza retroattiva per aiuti concessi se conformi alle condizioni e conteggio su periodo mobile triennale; il cumulo degli aiuti rileva ai fini della soglia

• Decisione Commissione Europea 2013/284/UE del 19 dicembre 2012

  ritenuto incompatibile con il mercato interno l'aiuto costituito dall'esenzione ICI concessa a enti non commerciali

  Ha dichiarato l'illegittimità del regime esentivo nazionale sulla base dell'art. 108 TFUE, aprendo la strada al successivo ordine di recupero

• Art. 107 e art. 108 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE)

  disciplinano gli aiuti di Stato e l'obbligo di notifica/recupero

  Fondamento giuridico unionale per la declaratoria di incompatibilità e per l'obbligo di recupero degli aiuti; la Corte e la Commissione applicano questi principi nel contesto dell'esenzione ICI/IMU

• d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 (introduzione IMU) e successive disposizioni interpretative (legge 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, comma 759, lett. g; legge 30 dicembre 2023, n. 213, art. 1, comma 71)

  conferma delle esenzioni e norma interpretativa che amplia possibilità di riconoscimento dell'esenzione anche in caso di comodato fra enti collegati

  La normativa nazionale, insieme alle interpretazioni autentiche, consente in alcuni casi (comodato gratuito a ente funzionalmente/strutturalmente collegato) il riconoscimento dell'esenzione; ma la Corte precisa che tali eccezioni vanno rigorosamente accertate e non esteriormente estese

Massime di principio

• L'esenzione ICI/IMU per enti non commerciali richiede verifica rigorosa sia del requisito soggettivo (ente non commerciale) sia del requisito oggettivo (utilizzo esclusivo e diretto dell'immobile per attività non commerciali); la mera pattuizione di corrispettivo remunerativo o una concessione a terzi con canone tende a escludere l'esenzione
• La concessione in comodato può mantenere l'esenzione solo se il comodatario è un ente della stessa "struttura" o funzionalmente collegato al concedente e l'uso avviene con modalità non commerciali; il collegamento funzionale richiede rapporti di strumentalità e coerenza di finalità fra enti
• Se in corso di giudizio interviene normativa o decisione unionale sopravvenuta (ius superveniens) pertinente, il giudice di legittimità applica la nuova disciplina ma rimanda al giudice di merito gli accertamenti fattuali necessari per applicarla
• Il regime de minimis (€200.000 su periodo mobile di 3 esercizi) può esonerare dall'obbligo di recupero solo se il contribuente prova che, al momento della concessione, gli aiuti rientravano nei limiti; l'onere della prova grava sul soggetto che invoca il regime de minimis
• Il cumulo degli aiuti va calcolato secondo le regole dei regolamenti de minimis e, se la soglia è superata, l'intero aiuto è recuperabile (non solo la parte eccedente)
• In casi controversi che richiedono qualificazione contrattuale (locazione vs comodato) e valutazioni sul carattere commerciale delle attività, è necessario ottenere istruttoria di merito: la Cassazione procede al rinvio per consentire tali accertamenti