Sentenza n. 2173/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il RTI ricorrente aveva inizialmente ottenuto l'aggiudicazione della gara europea aperta, del valore a base d'asta di € 392.673,00 per un affidamento triennale del servizio postale del Comune. Dopo una segnalazione della concorrente Soluzioni Postali, il Comune sospendeva l'aggiudicazione, ricalcolava i punteggi economici applicando la formula indicata nella legge di gara e annullava l'aggiudicazione originaria; Soluzioni Postali risultava quindi prima classificata e le veniva aggiudicato il servizio. Il RTI ha contestato l'aggiudicazione e gli atti connessi, chiedendo anche inefficacia del contratto e subentro o risarcimento. Con il primo motivo ha dedotto l'inequivalenza del CCNL I170 applicato dall'aggiudicataria rispetto al CCNL K711 indicato dalla stazione appaltante, denunciando scostamenti normativi su nove parametri, mancata verifica dell'equivalenza, violazione della lex specialis, difetto d'istruttoria e di motivazione. Con il secondo motivo ha contestato la congruità dei costi della manodopera, invocando il confronto con tabelle ministeriali riferite al settore della logistica, la discordanza fra monte ore, costi e numero di addetti e l'insufficienza delle spese generali. Con il terzo e quarto motivo ha contestato il ricalcolo del punteggio economico con formula proporzionale inversa, ritenendolo contrario alla lex specialis, al bando tipo ANAC e ai principi di par condicio, buona fede e affidamento, nonché idoneo a ridurre eccessivamente il peso delle differenze economiche. Con i motivi aggiunti ha sostenuto che l'impegno dell'aggiudicataria ad adottare correttivi confermava la non equivalenza dei CCNL e che tale impegno, formulato in sede di chiarimenti, modificava l'offerta rendendola plurima o condizionata. Ha inoltre riproposto le censure sul costo del lavoro e sulla formula economica. Ha rinunciato alla domanda di accesso dopo l'ostensione dei documenti.

La decisione

Il TAR ha respinto nel merito il primo e il secondo motivo del ricorso introduttivo e i corrispondenti motivi aggiunti. In tema di CCNL, ha rilevato che il RUP aveva effettivamente svolto la verifica prescritta, chiedendo chiarimenti e richiamandone l'esito nell'aggiudicazione. La verifica di equivalenza deve essere complessiva e sintetica, considerando il rilievo effettivo degli scostamenti e le tutele nel loro insieme, non atomistica né basata sul solo conteggio dei parametri difformi; il giudizio tecnico della stazione appaltante è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità o travisamento. Nel caso concreto le retribuzioni del CCNL I170 risultavano superiori, e la valutazione complessiva del trattamento normativo, comprensiva di tutele ulteriori e dei correttivi indicati, non era manifestamente illogica. Le soglie numeriche richiamate da ANAC, INL e MIT non hanno valore normativo e non sostituiscono l'apprezzamento concreto. Il quinto motivo aggiunto è stato respinto: l'impegno sui correttivi non dimostrava, da solo, l'inequivalenza complessiva, poiché il giudizio era fondato sul raffronto tra le discipline dei CCNL. Anche il sesto motivo aggiunto è stato respinto: i correttivi erano già individuati nella tabella allegata all'offerta e la dichiarazione successiva li esplicitava senza modificare l'offerta; l'impegno era determinato e non rendeva l'offerta alternativa o condizionata. Quanto ai costi della manodopera, il TAR ha ritenuto non pertinenti le tabelle ministeriali invocate, perché riferite a un diverso contratto collettivo, e ha osservato che non era stata provata la violazione dei minimi salariali del CCNL applicato. Lo scostamento dalle stime della gara, il diverso monte ore e il numero di addetti riportato per la clausola sociale non dimostravano di per sé l'incongruità; le doglianze sulle spese generali non provavano l'inattendibilità complessiva dell'offerta né la manifesta irragionevolezza della scelta di non avviare la verifica di anomalia. Il terzo e quarto motivo introduttivo, riproposti come nono e decimo motivo aggiunto, sono stati dichiarati inammissibili per ne bis in idem: riguardavano gli stessi atti e le stesse censure già decisi con la sentenza TAR Veneto n. 103/2026, e l'appello contro quella pronuncia era il rimedio pertinente, non la riproposizione in un nuovo giudizio di primo grado. L'inammissibilità ha riguardato anche ulteriori argomentazioni sui medesimi atti che avrebbero potuto essere dedotte nel precedente giudizio. Per l'infondatezza e l'inammissibilità delle censure, il TAR ha respinto le domande di inefficacia del contratto, subentro e risarcimento. La domanda di accesso era stata rinunciata dopo l'ostensione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Trattandosi di un giudizio complessivo che, in assenza delle linee guida ministeriali sulla marginalità degli scostamenti, implica apprezzamenti di natura tecnica, la stazione appaltante, dopo aver considerato l’incidenza dei singoli scostamenti, è chiamata a esprimere un giudizio qualitativo sulla loro rilevanza alla luce della valutazione complessiva delle tutele; tale valutazione è sindacabile in sede giurisdizionale nei limiti propri del sindacato sulla discrezionalità tecnica, ossia soltanto per illogicità, irragionevolezza, abnormità o travisamento dei fatti.

  La verifica dell'equivalenza dei CCNL richiede una valutazione complessiva e qualitativa delle tutele, non il mero conteggio degli scostamenti; il giudice può sindacarla soltanto nei limiti propri del controllo sulla discrezionalità tecnica.

• artt. 4 e 5 Allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  L’art. 4 dell’Allegato I.01 individua le componenti del trattamento economico e i parametri del trattamento normativo da porre a raffronto ai fini della verifica di equivalenza, precisando che le tutele normative sono equivalenti quando gli scostamenti rispetto a tali parametri sono marginali.

  La disciplina impone di confrontare le componenti economiche e i parametri normativi, valutando la marginalità degli scostamenti nel quadro della verifica complessiva delle tutele.

• art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Come già chiarito da questa Sezione, “i costi medi della manodopera, indicati nelle tabelle ministeriali, non assumono valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa, ben potendo l’impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti”, in quanto la previsione di inderogabilità “riguarda il trattamento normativo e retributivo del lavoratore in base ai minimi previsti dalla contrattazione collettiva e non anche la spesa globale sostenuta dall’impresa per il personale nell’espletamento della commessa posta in gara”.

  L'esclusione è dovuta quando il costo del personale scende sotto i minimi salariali retributivi; i valori medi delle tabelle ministeriali sono invece indicativi e lo scostamento non determina automaticamente l'esclusione.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  L’art. 41, comma 13, del d.lgs. n. 36/2023 affida al Ministero del lavoro e delle politiche sociali la determinazione, in apposite tabelle, del costo del lavoro sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva; il comma 14 dello stesso articolo, pur prevedendo lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo assoggettato al ribasso, consente all’operatore economico “di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

  Le tabelle ministeriali rappresentano i costi del lavoro sulla base della contrattazione collettiva e l'operatore può giustificare il ribasso complessivo attraverso una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Si tratta, dunque, di un chiarimento consentito dall’art. 101, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023 e dall’art. 14 del disciplinare, in quanto non ha modificato il contenuto dell’offerta.

  Un chiarimento successivo è ammissibile quando si limita a esplicitare contenuti già presenti nell'offerta e non ne modifica la sostanza.

• art. 120 c.p.a.

  Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.

  La norma è richiamata quale disciplina processuale del rito in materia di contratti pubblici; il testo non ne sviluppa una specifica interpretazione.

• art. 122 c.p.a.

  Ha chiesto, inoltre, la declaratoria di inefficacia del contratto, con subentro nello stesso, la condanna del Comune al risarcimento del danno in forma specifica o, in subordine, per equivalente, nonché l’accesso ai documenti ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm.

  La disposizione è menzionata nell'esposizione della domanda di subentro, ma il giudice respinge tale domanda in conseguenza dell'infondatezza e inammissibilità delle censure, senza sviluppare una distinta interpretazione dell'art. 122.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Alla camera di consiglio del 25 marzo 2026, il difensore del RTI Fulmine ha rinunciato all’istanza di accesso formulata con il ricorso introduttivo, dichiarando che i documenti richiesti sono stati ostesi.

  La domanda di accesso incidentale è stata rinunciata dopo l'ostensione dei documenti; la pronuncia non enuncia un criterio interpretativo autonomo della disposizione.

Massime di principio

• La verifica dell'equivalenza tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello applicato dall'operatore deve comparare complessivamente e sinteticamente le tutele economiche e normative, considerando la rilevanza degli scostamenti e le eventuali compensazioni; il mero numero degli scostamenti non dimostra la non equivalenza.
• La valutazione di equivalenza dei CCNL, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per illogicità, irragionevolezza, abnormità o travisamento dei fatti, non potendo il giudice sostituirvi una propria valutazione tecnica.
• Le soglie numeriche contenute in documenti di indirizzo o pareri privi di valore normativo non sostituiscono la valutazione concreta della stazione appaltante sulla rilevanza degli scostamenti tra discipline collettive.
• I costi medi indicati nelle tabelle ministeriali hanno funzione indicativa e non costituiscono un parametro assoluto per determinare l'esclusione: rileva il rispetto dei minimi salariali del contratto collettivo pertinente, mentre l'incongruità complessiva va valutata in modo globale e sintetico.
• Il chiarimento fornito in sede di verifica non modifica l'offerta quando esplicita impegni e correttivi già individuati nei documenti presentati in gara, senza alterarne il contenuto né introdurre alternative o condizioni.
• Non è consentito riproporre in un nuovo giudizio di primo grado l'impugnazione degli stessi atti e le medesime censure già decise inter partes: contro la precedente sentenza il rimedio è l'impugnazione, e il divieto comprende anche ulteriori argomentazioni che avrebbero potuto essere dedotte nel primo giudizio.

Come è indicizzato