Ordinanza del 20/10/2016 n. 227 - Corte Costituzionale

Manifesta inammissibilità delle questioni sull’indipendenza della giustizia tributaria

La Corte costituzionale esamina le questioni sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia in relazione all’organizzazione della giustizia tributaria e alla sua compatibilità con la garanzia di indipendenza e imparzialità, anche apparente, del giudice prevista dall’art. 6, paragrafo 1, della CEDU. La decisione riguarda un giudizio originato dall’impugnazione di una cartella di pagamento relativa alla tassa di concessione governativa sugli abbonamenti di telefonia cellulare e alle relative sanzioni.

Oggetto delle questioni di legittimità costituzionale

Il giudice rimettente ha censurato numerose disposizioni, principalmente del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545, sull’ordinamento degli organi della giurisdizione tributaria e sull’organizzazione degli uffici di collaborazione, nonché:

• l’art. 37 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748;
• l’art. 72, comma 1, lettera b), del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165;
• il d.lgs. 25 luglio 2006, n. 240;
• gli artt. 2, comma 10-ter, e 23-quinquies del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135;
• l’art. 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
• l’art. 15, comma 8, del d.P.R. 30 gennaio 2008, n. 43;
• l’art. 6 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546;
• l’art. 51 cod. proc. civ.;
• l’art. 15, commi 1 e 3, del d.P.C.m. 27 febbraio 2013, n. 67.

Le censure sono state riferite agli artt. 101, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, CEDU.

Presunta dipendenza del personale amministrativo

Una prima questione riguardava l’inquadramento degli uffici di segreteria delle commissioni tributarie nell’amministrazione finanziaria. Secondo il giudice a quo, tale assetto avrebbe affidato la disponibilità dei mezzi personali necessari all’esercizio della funzione giurisdizionale alla stessa amministrazione cui appartengono gli organi che emanano gli atti sottoposti al controllo giudiziario.

Il rimettente riteneva rilevanti, in particolare, i poteri della Direzione della giustizia tributaria in materia di:

• selezione, formazione e assegnazione del personale;
• vigilanza sugli uffici;
• determinazione dello stato giuridico ed economico;
• valutazione della produttività e progressione in carriera;
• disciplina e supervisione delle segreterie.

Secondo l’ordinanza di rimessione, i presidenti delle commissioni tributarie non avrebbero più effettivi poteri di controllo sul personale amministrativo, ma soltanto la possibilità di segnalare al Dipartimento delle finanze la qualità e l’efficienza dei servizi di segreteria.

La censura riguardava gli artt. 2, 15, 31, 32, 33, 34 e 35 del d.lgs. n. 545 del 1992, anche in correlazione con disposizioni relative all’organizzazione amministrativa e alla dirigenza pubblica.

Gestione dei mezzi materiali e autonomia finanziaria

Un ulteriore profilo concerneva la gestione delle risorse materiali, finanziarie e contabili delle commissioni tributarie. Il giudice rimettente contestava che tale gestione fosse attribuita al Ministero dell’economia e delle finanze, attraverso le strutture del Dipartimento delle finanze, anziché a organi dotati di autonomia rispetto all’amministrazione finanziaria.

La doglianza riguardava, tra l’altro, la gestione:

• degli stanziamenti destinati alla giustizia tributaria;
• dei capitoli di spesa delle commissioni;
• dei beni e dei servizi utilizzati dagli uffici giudiziari tributari.

Il rimettente riteneva che questo modello organizzativo potesse compromettere l’apparenza di indipendenza del giudice, poiché la gestione quotidiana delle risorse sarebbe rimasta nella disponibilità dell’amministrazione ministeriale.

Trattamento economico dei giudici tributari

Il giudice a quo ha censurato anche l’art. 13 del d.lgs. n. 545 del 1992, relativo ai compensi dei componenti delle commissioni tributarie.

La questione riguardava sia il soggetto competente a determinare, liquidare e pagare i compensi, sia l’asserita inadeguatezza degli importi. Secondo il rimettente, tali elementi avrebbero potuto incidere sull’immagine di indipendenza e imparzialità dei giudici tributari.

La disciplina contestata attribuirebbe:

• al Ministro dell’economia e delle finanze la determinazione dei compensi;
• alla direzione generale delle entrate territorialmente competente la liquidazione;
• al dirigente responsabile della segreteria il pagamento.

Astensione e ricusazione per ragioni ordinamentali

La Commissione tributaria provinciale ha inoltre censurato l’art. 6 del d.lgs. n. 546 del 1992 e l’art. 51 cod. proc. civ., nella parte in cui prevedono l’astensione e la ricusazione del giudice per motivi personali, senza contemplare un rimedio specifico per il difetto di indipendenza apparente derivante dall’assetto ordinamentale o organizzativo dell’ufficio giudiziario.

Secondo il rimettente, sarebbe stato necessario consentire al giudice tributario di astenersi anche in presenza di ragioni strutturali tali da mettere in dubbio la sua indipendenza, così da evitare:

• decisioni affette da vizio di costituzione del giudice ai sensi dell’art. 158 cod. proc. civ.;
• eventuali responsabilità dello Stato per violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla CEDU.

Interventi nel giudizio costituzionale

Nel giudizio sono intervenuti il Presidente del Consiglio dei ministri e l’Associazione Magistrati Tributari.

L’Avvocatura generale dello Stato ha chiesto che le questioni fossero dichiarate inammissibili e comunque infondate. Ha sostenuto, tra l’altro, che:

• le Agenzie fiscali sono enti pubblici dotati di personalità giuridica distinti dal Ministero dell’economia e delle finanze;
• le funzioni della Direzione della giustizia tributaria avrebbero natura organizzativa e amministrativa, senza interferire con l’attività giurisdizionale;
• ai presidenti delle commissioni spetterebbe comunque un potere di vigilanza sulla qualità e sull’efficienza delle segreterie;
• la gestione finanziaria e contabile delle risorse non inciderebbe sull’indipendenza del giudice, trattandosi di funzioni amministrative;
• la disciplina dei compensi non sarebbe rilevante nel giudizio principale e il sistema retributivo avrebbe previsto meccanismi premiali collegati alla produttività;
• la disciplina dell’astensione e della ricusazione, richiamando il codice di procedura civile, non presenterebbe i vizi denunciati.

L’Avvocatura ha inoltre rilevato che le modifiche introdotte dal d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156, con decorrenza dal 1° gennaio 2016, avrebbero potuto imporre una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza da parte del giudice rimettente.

L’Associazione Magistrati Tributari ha aderito alle censure e chiesto l’accoglimento delle questioni.

Inammissibilità dell’intervento dell’Associazione Magistrati Tributari

La Corte ha dichiarato inammissibile l’intervento dell’Associazione.

Richiamando la propria giurisprudenza, ha affermato che nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale possono intervenire soltanto:

• le parti del giudizio principale;
• i terzi titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio a quo.

L’Associazione non era parte del giudizio principale e non vantava una posizione giuridica individuale suscettibile di essere pregiudicata direttamente e irrimediabilmente dall’esito del giudizio costituzionale. Non è stato ritenuto sufficiente il richiamo agli scopi statutari dell’ente e alla tutela collettiva dell’indipendenza dei giudici tributari, poiché tale interesse non risultava collegato alle specifiche posizioni soggettive dedotte nel processo principale.

Indeterminatezza degli interventi richiesti

La Corte ha rilevato che le questioni comportavano richieste di tipo additivo e non indicavano in modo sufficientemente preciso il contenuto delle modifiche legislative auspicate.

In particolare, l’ordinanza di rimessione non chiariva:

• quale diverso assetto avrebbe dovuto sostituire l’inquadramento del personale delle segreterie nell’amministrazione finanziaria;
• quali poteri ulteriori e quali limiti avrebbero dovuto essere attribuiti ai presidenti delle commissioni;
• quale forma concreta avrebbe dovuto assumere l’autonomia finanziaria e contabile delle commissioni tributarie;
• quale diverso regime avrebbe dovuto disciplinare la determinazione, la liquidazione e il pagamento dei compensi;
• quale sistema retributivo sarebbe stato idoneo a superare l’asserita inadeguatezza dei compensi;
• quale specifico contenuto avrebbe dovuto avere la nuova causa di astensione per ragioni ordinamentali;
• quale preciso rimedio processuale avrebbe dovuto essere introdotto.

Secondo la Corte, tali omissioni rendevano i petita indeterminati e ambigui, impedendo l’esame nel merito delle questioni.

Interventi manipolativi di sistema

La Corte ha individuato un ulteriore e assorbente profilo di inammissibilità nella natura degli interventi richiesti.

Il giudice rimettente non chiedeva la semplice eliminazione di una disposizione specifica, ma sollecitava una complessiva riorganizzazione:

• delle attribuzioni dei giudici tributari;
• dei rapporti tra giudici e personale delle segreterie;
• della gestione delle risorse umane e materiali;
• dell’autonomia finanziaria e contabile della giustizia tributaria;
• del sistema dei compensi;
• dei rimedi in materia di astensione e ricusazione.

La Corte ha osservato che interventi manipolativi di tale ampiezza investono un intero sistema normativo e implicano scelte di natura politica e organizzativa riservate alla discrezionalità del legislatore. Essi risultano pertanto, in linea di principio, estranei ai poteri della giustizia costituzionale.

Genericità ed eterogeneità delle disposizioni censurate

Le censure sono state rivolte in modo indifferenziato a disposizioni molto diverse tra loro, concernenti:

• la composizione degli organi della giustizia tributaria;
• la vigilanza sui giudici;
• le sanzioni disciplinari;
• gli uffici di segreteria;
• l’organizzazione amministrativa;
• l’autonomia contabile del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria;
• il trattamento economico dei giudici;
• l’astensione e la ricusazione.

Secondo la Corte, l’ordinanza non specificava per ciascuna disposizione in che modo si sarebbe verificata la violazione degli artt. 101, 111 e 117, primo comma, Cost., né individuava un collegamento concreto tra le singole norme e i parametri costituzionali invocati.

Il riferimento generico ad altre disposizioni legislative e regolamentari, formulate “anche in correlazione” o “in rapporto” con le norme censurate, non superava tale carenza. L’eterogeneità degli oggetti e l’assenza di un’intima connessione tra le norme contestate impedivano quindi una valida instaurazione del giudizio costituzionale.

Decisione della Corte

Con ordinanza adottata in camera di consiglio il 21 settembre 2016 e depositata il 20 ottobre 2016, la Corte costituzionale ha:

• dichiarato inammissibile l’intervento dell’Associazione Magistrati Tributari;
• dichiarato la manifesta inammissibilità di tutte le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia.

La Corte non ha quindi esaminato nel merito la compatibilità dell’assetto della giustizia tributaria con gli artt. 101, 111 e 117, primo comma, Cost. e con l’art. 6, paragrafo 1, CEDU, limitandosi a rilevare l’inammissibilità delle questioni per indeterminatezza dei petita, eccessiva manipolatività delle richieste e genericità ed eterogeneità delle censure.