Sentenza n. 8185/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il titolare dello studio di chiropratica ha appellato la sentenza del TAR Lombardia, Sez. V, n. 1614/2024, che aveva respinto il ricorso contro la diffida dell’ATS. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione del contraddittorio procedimentale per la mancata comunicazione di avvio del procedimento. In secondo luogo, ha sostenuto che l’attività chiropratica non fosse ancora assoggettata alla disciplina delle attività sanitarie perché, pur essendo stata inclusa dalla l. n. 3/2018 tra le professioni sanitarie, mancavano i decreti attuativi che avrebbero dovuto disciplinare l’ordinamento professionale, il corso di laurea e l’albo. Dopo la diffida, il centro aveva riaperto il 3 ottobre 2022 in seguito alla presentazione, il 30 settembre 2022, di una SCIA riferita a una diversa società e a un diverso assetto organizzativo, configurato come poliambulatorio con direttore sanitario; l’appellante ha tuttavia mantenuto l’interesse all’impugnazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla censura procedimentale, ha condiviso la qualificazione della diffida come misura preventiva e cautelare, non meramente sanzionatoria, e ha ritenuto giustificata l’omessa comunicazione di avvio in ragione della doverosità della diffida prevista dall’art. 27-quinquies, comma 5, della l.r. n. 33/2009, una volta accertato l’esercizio di attività sanitaria senza titolo autorizzatorio. Nel merito, ha stabilito che l’art. 7 della l. n. 3/2018 qualifica già l’attività chiropratica come professione sanitaria: il rinvio alla successiva regolamentazione dei titoli di accesso e l’inerzia nell’adozione dei decreti attuativi non sospendono la qualificazione sanitaria né consentono di eludere il regime autorizzatorio applicabile alle attività sanitarie. Ha quindi confermato l’infondatezza delle censure senza esaminare le eccezioni processuali riproposte dall’ATS, relative al carattere endoprocedimentale dell’atto e alla sopravvenuta carenza di interesse dopo la riapertura del centro. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 27-quinquies, comma 5, l.r. Lombardia n. 33/2009

  Ed invero, sotto il primo profilo (assenza del contraddittorio procedimentale), il giudice di prime cure, preliminarmente chiarendo la natura di provvedimento a carattere preventivo e cautelare -e non meramente sanzionatorio- della diffida gravata, ha posto in luce l’urgenza che avrebbe giustificato la mancata comunicazione di avvio del procedimento proprio in ragione della doverosità della diffida stessa -ai sensi e per gli effetti dell’art. 27 quinquies, comma 5, l.r. n. 33/2009- a fronte dell’assenza di titolo autorizzatorio nell’esercizio di un’attività qualificabile come “sanitaria”;

  La diffida ha natura preventiva e cautelare e, se doverosa in presenza di attività sanitaria svolta senza il necessario titolo autorizzatorio, l’urgenza può giustificare l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 15 l.r. Lombardia n. 33/2009

  Sotto il secondo profilo, ha poi approfondito la nozione di struttura sanitaria alla luce della normativa nazionale e, in particolare, dell’art. 15, l.r. n. 33/2009 (che, superando la distinzione -non sempre agevole- tra “ambulatorio” e “studio medico”, fa riferimento sic et simpliciter appunto alle “strutture sanitarie”), tenuta in quanto tale alla presentazione della SCIA, facendovi ragionevolmente rientrare -in considerazione di una serie di caratteristiche- anche quella oggetto di causa che, peraltro, attraverso la pubblicizzazione dei servizi offerti all’utenza sul sito web, si presentava essa stessa all’esterno come un centro di “cura”.

  La disciplina regionale considera tenute alla presentazione della SCIA le strutture sanitarie in quanto tali, senza che sia decisiva la distinzione tra ambulatorio e studio medico; la qualificazione va verificata anche alla luce delle caratteristiche concrete e della presentazione della struttura all’utenza.

• art. 7 l. 11 gennaio 2018, n. 3

  L’art. 7, l. n. 3/2018 ha inequivocabilmente ricondotto al novero delle “professioni sanitarie” l’attività svolta dai chiropratici, sia pure rinviando alla procedura di cui all’art. 5, comma 2, l. 1º febbraio 2006, n. 43, come sostituito dall’art. 6, l. n. 3/2018, per l’istituzione della relativa professione.

  La qualificazione legislativa dell’attività chiropratica come sanitaria opera già sul piano definitorio, anche se l’istituzione e la regolamentazione completa della professione sono rinviate a una procedura successiva.

• art. 5, comma 2, l. 1° febbraio 2006, n. 43, come sostituito dall’art. 6 l. n. 3/2018

  Tuttavia, da tale rinvio e dalla mancata concreta regolamentazione dei titoli di accesso alla professione stessa non può ragionevolmente farsi discendere l’inoperatività della norma anche nella parte definitoria, con una sorta di “sospensione” -sine die- del carattere sanitario dell’attività svolta da tali professionisti e con l’effetto di consentire -nelle more- l’esercizio dell’attività di chiropratico non soltanto in assenza dello speciale titolo abilitante voluto e previsto dalla richiamata disciplina normativa di rango primario ma, altresì, aggirando la disciplina autorizzatoria prevista per le attività sanitarie.

  Il rinvio alla procedura di istituzione della professione e la mancata disciplina dei titoli di accesso non rendono inoperante la qualificazione legislativa dell’attività come sanitaria né consentono di sottrarla, nelle more, al regime autorizzatorio sanitario.

Massime di principio

• La qualificazione legislativa di un’attività come professione sanitaria può operare anche prima della completa regolamentazione dei titoli di accesso e dell’ordinamento professionale: l’inerzia nell’adozione dei decreti attuativi non sospende la qualificazione né consente di sottrarre l’attività al regime autorizzatorio sanitario.
• Quando la legge impone la diffida in caso di esercizio di attività sanitaria priva del titolo autorizzatorio, la misura ha natura preventiva e cautelare e la sua doverosità, in relazione all’urgenza del caso, può giustificare l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.
• Ai fini dell’assoggettamento alla SCIA, una struttura può essere qualificata come sanitaria in base alla sua organizzazione e alle caratteristiche concrete dell’attività svolta, nonché al modo in cui essa si presenta all’utenza; non è decisiva la denominazione formale di studio o ambulatorio.

Come è indicizzato