Sentenza n. 8060/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Centro culturale islamico, proprietario di un immobile destinato dai titoli di acquisto a laboratorio, deposito, ufficio e cabine, aveva impugnato l’ordinanza comunale che contestava l’uso dell’edificio come luogo di culto senza il titolo edilizio richiesto e in contrasto con la destinazione urbanistica a servizi tecnologici. Aveva contestato anche il rigetto dell’istanza di archiviazione. In appello ha dedotto: 1) l’irrilevanza del richiamo all’art. 72 della legge regionale lombarda n. 12/2005, dichiarato incostituzionale nella parte in cui imponeva il piano delle attrezzature religiose; 2) la nullità o comunque l’illegittimità dell’ordinanza per indeterminatezza, poiché imponeva alternativamente il ripristino o la cessazione dell’uso senza chiarire se il mutamento fosse avvenuto con opere e senza individuare le opere da rimuovere; 3) il difetto di istruttoria e il travisamento dei presupposti, perché l’amministrazione si era basata su notizie giornalistiche e immagini diffuse online, senza verificare l’attività effettivamente svolta, l’afflusso di persone o l’impatto urbanistico; 4) la violazione della partecipazione procedimentale per l’avvio nel 2016, la riattivazione nel 2018 e la durata del procedimento; 5) l’erroneità della decisione sui motivi aggiunti, per avere posto a carico dell’associazione la prova di non utilizzare l’immobile a fini di culto e per non avere adeguatamente esaminato le censure costituzionali; 6) l’omessa pronuncia sui motivi aggiunti. L’appellante sosteneva che non fosse dimostrato un uso pubblico del luogo di culto né un afflusso generalizzato, e che pertanto non ricorressero i presupposti per applicare l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile per difetto d’interesse il primo motivo: la sentenza di primo grado aveva menzionato la disciplina del piano delle attrezzature religiose, ma non aveva fondato su di essa la decisione. Ha accolto il secondo motivo perché l’ordinanza non chiariva se l’illecito contestato consistesse in un mutamento di destinazione con opere o senza opere; non individuava inoltre le eventuali opere da rimuovere e formulava in modo alternativo l’ordine di ripristino e il divieto d’uso. Tale indeterminatezza rendeva incerti il presupposto di fatto e l’oggetto dell’ordine, con motivazione lacunosa e rilevanti conseguenze in caso di inottemperanza. Ha accolto anche il terzo motivo: gli elementi acquisiti dal Comune — notizie di stampa, fotografie e materiali circolanti online, oltre a una nota di polizia locale non prodotta — erano scarni, indiretti, non verificati e in parte riferiti a episodi risalenti o non verificatisi. Non risultavano accertati né l’effettiva destinazione dell’immobile, né le attività svolte, le modalità di accesso, il numero dei partecipanti o l’eventuale impatto urbanistico. La passività dell’associazione nel procedimento non poteva esonerare il Comune dai propri doveri istruttori e dall’onere di provare i presupposti dell’intervento. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. In riforma della sentenza del TAR Lombardia, Sez. IV, n. 832/2024, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti e annullato i provvedimenti impugnati. Spese di entrambi i gradi compensate.

Norme richiamate

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Occorre premettere che, come si ricava dall’art. 32 del d.P.R. n. 380 del 2001, il mutamento della destinazione d’uso di un immobile rispetto a quella originaria, che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, integra una variazione essenziale rispetto al titolo assentito.

  Il mutamento di destinazione d’uso che comporta variazione degli standard urbanistici integra una variazione essenziale rispetto al titolo edilizio assentito.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  A fronte di un illegittimo mutamento di destinazione, realizzato senza opere, non è configurabile un ordine di demolizione e rimessione in pristino, ma solo di cessazione dell’uso non conforme alla disciplina edilizia o urbanistica.

  Il mutamento d’uso senza opere comporta, in caso di illegittimità, la cessazione dell’uso non conforme, non la demolizione o rimessione in pristino; l’ordine di demolizione è configurabile per un mutamento realizzato con opere.

• art. 52, comma 3-bis, l.r. Lombardia 12/2005

  Per quanto concerne l’ambito regionale in esame, ai sensi dell’art. 52, comma 3-bis, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, i mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali, sono assoggettati a permesso di costruire.

  Nella disciplina regionale lombarda applicabile, anche il mutamento d’uso senza opere finalizzato alla creazione di un luogo di culto o di un centro sociale è assoggettato a permesso di costruire.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  A fronte di un illegittimo mutamento di destinazione, realizzato senza opere, non è configurabile un ordine di demolizione e rimessione in pristino, ma solo di cessazione dell’uso non conforme alla disciplina edilizia o urbanistica. Al contrario, a fronte di un mutamento di destinazione, realizzato con opere, è configurabile un ordine di demolizione e rimessione in pristino e un ordine di cessazione dell’uso illegittimo.

  L’ordine di rimessione in pristino presuppone un mutamento di destinazione realizzato con opere; se il mutamento è senza opere, l’amministrazione può ordinare soltanto la cessazione dell’uso non conforme. Il provvedimento deve identificare il tipo di illecito e, in caso di opere, specificare quelle da rimuovere.

Massime di principio

• Quando un mutamento di destinazione d’uso è contestato come abusivo, il provvedimento repressivo deve chiarire se esso sia avvenuto con opere o senza opere. Se è senza opere, può essere ordinata la cessazione dell’uso non conforme; se è con opere, possono essere ordinati la demolizione e il ripristino, ma le opere da rimuovere devono essere individuate dall’amministrazione.
• L’ordine edilizio deve determinare con chiarezza il presupposto di fatto e il proprio oggetto: può lasciare al destinatario la scelta degli accorgimenti esecutivi, ma non rimettergli l’individuazione delle opere da eliminare né lasciarlo incerto sulla condotta prescritta.
• L’amministrazione che adotta un provvedimento repressivo per l’uso di un immobile quale luogo di culto deve svolgere un’istruttoria adeguata e verificare l’attività concretamente esercitata e il suo impatto urbanistico. Notizie di stampa, immagini reperite online o materiali di terzi, se non verificati e non corroborati da accertamenti amministrativi, possono risultare insufficienti a provare i presupposti dell’intervento.
• La mancata collaborazione del privato durante il procedimento non esonera l’amministrazione dai propri doveri istruttori e dall’onere di accertare i fatti posti a fondamento del provvedimento.

Come è indicizzato