Sentenza n. 8190/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società proprietaria aveva proposto ricorso contro la comunicazione ministeriale del 23 maggio 2023 e la nota dell’Agenzia del demanio del 19 maggio 2023, nonché motivi aggiunti contro ulteriori atti istruttori, contestando la valutazione del canone annuo di € 1.148.000, oltre IVA, come incongrua rispetto al più probabile valore di mercato locativo. In particolare, denunciava che il metodo dichiarato sintetico-comparativo non sarebbe stato applicato mediante confronto con immobili similari del medesimo segmento di mercato. Il TAR aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario. In appello la società ha dedotto errore in giudicando e violazione degli artt. 7 e 133 c.p.a., dell’art. 103 Cost., della disciplina sulle locazioni passive delle amministrazioni e delle norme di contabilità pubblica: la controversia, secondo l’appellante, investiva l’esercizio del potere pubblico dell’Agenzia del demanio di determinare la congruità del canone, nell’ambito di un procedimento tipizzato, e non la mera libertà negoziale, la scelta del contraente o l’esecuzione di un contratto già stipulato. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità per difetto di specificità dei motivi d’appello e ne hanno contestato il fondamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità: pur in presenza di una formale rubricazione delle norme asseritamente violate, l’argomentazione dell’appello individuava chiaramente l’errore attribuito al TAR, ossia l’adesione acritica alla giurisprudenza di legittimità senza considerare la peculiarità della fattispecie. Nel merito, ha accolto l’appello e riformato la sentenza. La determinazione della congruità del canone da parte dell’Agenzia del demanio, prevista dalla legge e necessaria per il rilascio del nulla osta alla stipula, costituisce esercizio di potere pubblico nell’ambito di una procedura tipizzata: incide unilateralmente sul canone di riferimento e condiziona la libertà negoziale del proprietario. La circostanza che l’indagine di mercato non fosse vincolante quanto alla decisione finale di stipulare non esclude la natura pubblicistica della procedura di individuazione del locatore e di determinazione del canone. La giurisdizione ordinaria si radica invece dopo la stipulazione, per le controversie relative al vincolo negoziale. La controversia concreta riguarda quindi la legittimità della fase pubblicistica e spetta al giudice amministrativo; il merito delle censure estimative non è stato definito, ma rimesso al TAR ai sensi dell’art. 105, comma 2, c.p.a. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  Le superiori circostanze sono sufficienti per ritenere sussistente, nel caso di specie, la giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7, comma 1 e 2, del c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia investe l’esercizio di un potere pubblico, come la determinazione autoritativa e tipizzata della congruità del canone nella fase precedente alla stipulazione.

• art. 2, comma 222, l. 191/2009

  Nel caso di specie, infatti, l’oggetto della controversia è circoscritto alla verifica della legittimità dell’esercizio del potere pubblico di determinazione del canone di locazione da parte dell’Agenzia del demanio a cui, ai sensi dell’art. 1 dall’art. 2, comma 222 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, spetta la «verifica della congruità del canone degli immobili di proprietà di terzi ai sensi dell’articolo 1, comma 479, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, individuati dalle predette amministrazioni tramite indagini di mercato […] c) rilascia alle predette amministrazioni il nulla osta alla stipula dei contratti di locazione […]. È nullo ogni contratto di locazione stipulato dalle predette amministrazioni senza il preventivo nulla osta alla stipula dell’Agenzia del demanio».

  La verifica della congruità e il nulla osta preventivo attribuiti all’Agenzia del demanio configurano un passaggio necessario e tipizzato per la stipula delle locazioni passive delle amministrazioni, che conferisce natura pubblicistica alla determinazione controversa.

• art. 1, comma 479, l. 266/2005

  Più dettagliatamente il citato art. 1, comma 479, della l.n. 266/2005 dispone che «è operante, nell’ambito dell’Agenzia medesima, la Commissione per la verifica di congruità delle valutazioni tecnico-economico-estimativa con riferimento a vendite, permute, locazioni e concessioni di immobili di proprietà dello Stato e ad acquisti di immobili per soddisfare le esigenze di amministrazioni dello Stato nonché ai fini del rilascio del nulla osta per locazioni passive riguardanti le stesse amministrazioni dello Stato nel rispetto della normativa vigente».

  La legge attribuisce alla Commissione dell’Agenzia del demanio la verifica di congruità anche ai fini del nulla osta per le locazioni passive, inserendo la valutazione in un procedimento amministrativo.

• art. 105, comma 2, c.p.a.

  Alla luce degli evidenziati rilievi l’appello va accolto e per l’effetto la causa va rimessa al primo giudice, ex art. 105 comma 2 c.p.a., ai fini della definizione del merito.

  Accolta la censura sulla giurisdizione e riformata la decisione che l’aveva declinata, la causa è rimessa al giudice di primo grado perché definisca il merito.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Fermo restando la formale rubricazione delle disposizioni violate che il T.a.r. avrebbe erroneamente valutato, invero il percorso argomentativo del gravame si concentra sulla acritica applicazione da parte del primo giudice «dell’orientamento della Cassazione, senza considerare la specificità del caso che occupa, il quale presenta profili di assoluta peculiarità rispetto alla fattispecie esaminate dalla giurisprudenza di legittimità e sul quale il Giudice di primo grado ha fondato il proprio convincimento».

  Il principio di specificità dei motivi d’appello è rispettato quando le ragioni di critica alla sentenza risultano riconoscibili dal percorso argomentativo, anche se la rubrica delle disposizioni violate è formulata in modo formale.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Il Collegio, in conclusione e solo per completezza espositiva, ritiene di dovere ribadire l’indirizzo della Sezione, tracciato dalla sentenza n. 6284 del 12 luglio 2023, secondo cui i contratti di locazione immobiliare stipulati dalle pubbliche amministrazioni non configurano un contratto “estraneo” alla disciplina pubblicistica, per espressa previsione dell’art 13, comma 5 del d.lgs. 36/2023, in base al quale, anche ai cosiddetti contratti “esclusi” – come effettivamente è ritenuto quello di locazione - si applicano i principi di cui agli articoli 1, 2 e 3 del codice sui contratti pubblici.

  Anche ai contratti di locazione immobiliare esclusi dall’ambito ordinario del codice dei contratti pubblici si applicano i principi richiamati dagli artt. 1, 2 e 3 del codice.

Massime di principio

• La controversia sulla determinazione della congruità del canone e sul nulla osta dell’Agenzia del demanio per una locazione passiva pubblica appartiene alla giurisdizione amministrativa quando investe l’esercizio del potere pubblico previsto dalla legge, che condiziona unilateralmente il canone di riferimento e la libertà negoziale del proprietario.
• La natura non vincolante dell’indagine di mercato quanto alla decisione dell’amministrazione di stipulare non esclude la giurisdizione amministrativa sulle contestazioni relative alla procedura pubblicistica di individuazione del locatore e di determinazione del canone; la giurisdizione ordinaria si radica, per le controversie sul rapporto negoziale, dopo la stipulazione del contratto.
• Il requisito di specificità dei motivi d’appello è soddisfatto quando dal complesso dell’argomentazione emerge con chiarezza l’errore imputato alla sentenza impugnata, anche se la rubrica dei motivi e l’indicazione delle disposizioni violate sono formulate in modo non pienamente puntuale.

Come è indicizzato