Circolare INAIL n. 36 dell'16 giugno 2011

Legge n. 183/2010: lavoro sommerso, accesso ispettivo, diffida e verbalizzazione unica

La circolare fornisce le istruzioni operative dell’INAIL in merito alle innovazioni introdotte dalla legge 4 novembre 2010, n. 183, con particolare riferimento alle misure contro il lavoro sommerso e alla nuova disciplina dell’accesso ispettivo, del potere di diffida e della verbalizzazione unica. Il documento coordina il nuovo quadro normativo con le indicazioni ministeriali già emanate e chiarisce gli effetti applicativi per gli ispettori e per il personale amministrativo dell’Istituto.

Quadro normativo e finalità dell’intervento

La circolare richiama il complesso delle fonti rilevanti in materia, tra cui la legge n. 689/1981, la legge n. 388/2000, il DL n. 12/2002, il D.Lgs. n. 124/2004, il DL n. 223/2006, il D.Lgs. n. 81/2008, la direttiva ministeriale del 18 settembre 2008 e, soprattutto, la legge n. 183/2010, entrata in vigore il 24 novembre 2010.

La legge n. 183/2010 incide su due ambiti centrali:

• l’art. 4, che riforma la maxisanzione contro il lavoro sommerso;
• l’art. 33, che riscrive integralmente l’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004 sulla diffida obbligatoria, sul verbale di primo accesso e sul verbale unico di accertamento e notificazione.

Maxisanzione contro il lavoro sommerso

La circolare chiarisce che la maxisanzione conserva natura aggiuntiva rispetto alle altre sanzioni connesse alla irregolare costituzione del rapporto di lavoro, ma viene profondamente ridisegnata dalla nuova disciplina.

Il nuovo impianto normativo trova applicazione per le violazioni commesse dal 24 novembre 2010. Poiché si tratta di illecito permanente, la disciplina nuova si applica anche ai rapporti iniziati prima di tale data ma proseguiti oltre la stessa.

Presupposto dell’illecito

Il presupposto non è più individuato nelle sole scritture obbligatorie, ma nella mancata comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per l’impiego. È dunque tale omissione a identificare il lavoro “in nero”.

Ambito soggettivo

La maxisanzione si applica esclusivamente:

• ai lavoratori subordinati;
• alle dipendenze di datori di lavoro privati, compresi gli enti pubblici economici;
• con esclusione del lavoro domestico.

Restano esclusi i rapporti autonomi e parasubordinati, anche se non comunicati, ferma la sanzionabilità dell’omessa comunicazione quando prevista. La circolare richiama, in particolare, il caso del lavoro autonomo occasionale, per il quale la maxisanzione può applicarsi se il datore di lavoro dichiara l’attivazione della prestazione senza documentazione idonea a provarne l’effettiva autonomia.

Casistiche particolari

Lavoro occasionale accessorio e soggetti ex DPR n. 1124/1965

Per le prestazioni di lavoro occasionale accessorio e per quelle rese dai soggetti di cui all’art. 4, comma 1, nn. 6 e 7 del DPR n. 1124/1965, la maxisanzione opera quando manchino i diversi adempimenti obbligatori verso la pubblica amministrazione, come la preventiva comunicazione a Inps/Inail o la denuncia nominativa all’Inail, ove previste.

La circolare sottolinea che, in tali casi, la configurabilità del lavoro subordinato deve essere comunque supportata da elementi di fatto: soggezione al potere direttivo e di controllo, orario di lavoro, obbligazione di mezzi e ulteriori indici sintomatici.

Settore turistico

Per il settore turistico è prevista la possibilità di integrare la comunicazione preventiva entro il terzo giorno successivo all’instaurazione del rapporto, quando il datore di lavoro non disponga di uno o più dati anagrafici del lavoratore. La maxisanzione scatta quindi solo se il personale è assunto senza la comunicazione semplificata che consenta di identificare lavoratore e tipologia contrattuale.

Settore marittimo

Per il settore marittimo, pur in assenza dell’obbligo di comunicazione preventiva e del libro unico del lavoro, la circolare evidenzia specifici adempimenti formali: sottoscrizione della convenzione di arruolamento, registrazione sui documenti di bordo e sul libretto di navigazione. L’omissione di tali annotazioni, che costituiscono indici dell’occultamento del rapporto, può rendere applicabile la maxisanzione, oltre alla sanzione speciale prevista dal codice della navigazione.

Lavoratori deceduti o infortunati

Negli accertamenti connessi a prestazioni economiche o a eventi infortunistici con esito mortale, rileva la data dell’evento. Se la comunicazione preventiva non è stata inoltrata almeno 24 ore prima dell’infortunio o del decesso, e non è provata la volontà di non occultare il rapporto, la maxisanzione trova applicazione.

Esclusione della maxisanzione e regolarizzazione spontanea

La circolare individua due principali ipotesi di inapplicabilità:

• quando dagli adempimenti previdenziali già assolti prima dell’accesso emerge la volontà di non occultare il rapporto, anche se la qualificazione del rapporto è poi diversa da quella formalmente dichiarata;
• quando il datore di lavoro abbia regolarizzato spontaneamente il rapporto prima dell’accesso ispettivo e prima di procedimenti di verifica, controllo, accertamento o di una eventuale convocazione per conciliazione monocratica.

È inoltre prevista la possibilità di evitare la maxisanzione, una volta scaduto il primo adempimento contributivo, denunciando spontaneamente la situazione debitoria entro 12 mesi dal termine di pagamento dei contributi o dei premi dovuti. In tal caso, oltre alla comunicazione al Centro per l’impiego, devono essere corrisposti contributi, premi e sanzioni civili entro 30 giorni dalla denuncia.

Competenza degli organi ispettivi e decorrenza temporale

La legge n. 183/2010 estende anche agli ispettori INAIL il potere di contestazione e notificazione della maxisanzione, superando il precedente sistema che riservava la competenza alle Direzioni provinciali del lavoro. Rimane comunque competente a ricevere il rapporto, in caso di mancata estinzione dell’illecito, il Direttore della DPL territorialmente competente.

La circolare precisa che l’INAIL può contestare la maxisanzione solo per le violazioni commesse dal 24 novembre 2010. In presenza di un illecito permanente, l’ispettore deve individuare il momento di cessazione della condotta per stabilire se ricada sotto la vecchia o la nuova disciplina.

Diffida obbligatoria e regime sanzionatorio

La diffida obbligatoria continua ad applicarsi anche alla maxisanzione. Gli organi di vigilanza che rilevano l’impiego di lavoro sommerso devono quindi emettere provvedimento di diffida nei confronti del trasgressore e dell’eventuale obbligato in solido.

Il regime sanzionatorio è così articolato:

• da 1.500 a 12.000 euro per ciascun lavoratore irregolare, più 150 euro per ogni giornata di lavoro effettivo, nei casi di assunzione senza preventiva comunicazione;
• da 1.000 a 8.000 euro per ciascun lavoratore irregolare, più 30 euro per ogni giornata di lavoro irregolare, nei casi di regolarizzazione successiva ma solo parziale o di periodo iniziale in nero.

La circolare specifica che, con la nuova disciplina, anche la maggiorazione giornaliera si riduce in caso di diffida o di contestazione ai sensi della legge n. 689/1981. Quando vi siano più trasgressori, la sanzione base si applica a tutti, mentre la maggiorazione giornaliera va calcolata separatamente in relazione al periodo di responsabilità di ciascuno.

Sanzioni civili per omesso versamento di premi e contributi

Per l’evasione di contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore irregolare, l’importo delle sanzioni civili ex art. 116, comma 8, lett. b), L. n. 388/2000 è aumentato del 50%. Viene meno il precedente tetto minimo di 3.000 euro per lavoratore.

Ai fini INAIL, la sanzione civile si applica solo se, al momento dell’accesso ispettivo, è già scaduto il termine per la dichiarazione delle retribuzioni e per il versamento del premio definitivamente dovuto. Se tale termine non è ancora scaduto, la sede deve verificare se il datore di lavoro abbia poi incluso le retribuzioni nell’autoliquidazione e versato il premio: in caso negativo, la sanzione civile va applicata.

Accesso ispettivo e verbale di primo accesso

L’art. 33 della legge n. 183/2010 completa il processo di razionalizzazione dell’attività ispettiva già avviato dal D.Lgs. n. 124/2004 e dalla direttiva ministeriale del 18 settembre 2008.

Il personale ispettivo deve accedere nei luoghi di lavoro nei modi e nei tempi consentiti dalla legge, qualificandosi e rispettando i limiti previsti, incluso il divieto di ispezionare locali non connessi all’attività aziendale se non in presenza di fondato sospetto di violazioni.

Al termine del primo accesso deve essere rilasciato il verbale di primo accesso ispettivo, contenente almeno:

• identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e descrizione delle modalità di impiego;
• attività compiute dal personale ispettivo;
• dichiarazioni del datore di lavoro, dell’assistente o della persona presente;
• richieste documentali o istruttorie utili al proseguimento dell’accertamento.

La circolare chiarisce che l’identificazione puntuale di tutti i lavoratori è necessaria soprattutto nei casi di verifica del regolare instaurarsi del rapporto di lavoro; negli altri casi può essere sufficiente un’identificazione per relationem. Le dichiarazioni dei lavoratori possono essere raccolte anche su un campione significativo, specie nelle imprese di grandi dimensioni.

Il verbale deve essere consegnato al termine del primo accesso o, se non possibile, notificato con raccomandata A/R; non devono essere incluse le dichiarazioni dei lavoratori per ragioni di riservatezza.

Provvedimento di sospensione dell’attività

Con riferimento alla sospensione dell’attività imprenditoriale, la circolare ricorda che il lavoro “in nero” comprende l’intera generalità dei rapporti di lavoro, a prescindere dalla loro qualificazione giuridica. Se il personale non risultante dalla documentazione obbligatoria è pari o superiore al 20% dei presenti, il verbale di primo accesso deve essere trasmesso alla DPL competente per consentire l’eventuale sospensione dell’attività o l’allontanamento dell’unico lavoratore occupato.

Diffida obbligatoria: condizioni, destinatari e termini

La diffida è una condizione di procedibilità del procedimento sanzionatorio per gli illeciti amministrativi in materia di lavoro e legislazione sociale, purché gli inadempimenti siano accertati, provati e materialmente sanabili.

Destinatari

Il nuovo assetto individua come destinatari:

• il trasgressore, cioè la persona fisica autrice dell’illecito;
• l’eventuale obbligato in solido.

Nei casi di società o enti, il trasgressore coincide con chi amministra o rappresenta l’ente al momento della violazione; nelle società di persone la notifica va fatta a tutti i soci responsabili individuati.

Termine di regolarizzazione

Il trasgressore o l’obbligato in solido dispone di:

• 30 giorni dalla notifica del verbale unico per regolarizzare;
• ulteriori 15 giorni dalla scadenza del termine precedente per pagare la sanzione in misura minima.

L’adempimento può avvenire anche dopo i 30 giorni, ma non oltre il 45° giorno dalla notifica del verbale unico. Per gli illeciti già tardivamente adempiuti in via spontanea, opera la diffida “ora per allora”, che consente l’estinzione mediante pagamento in misura minima entro 15 giorni dalla notifica del verbale unico.

Effetti della diffida

La diffida:

• interrompe i termini di contestazione e notificazione;
• interrompe i termini per il ricorso amministrativo;
• riduce la sanzione al minimo edittale o a un quarto, se prevista in misura fissa;
• non è autonomamente impugnabile.

Se non vi è ottemperanza, il verbale unico produce gli effetti della contestazione e notificazione dell’illecito e si applica la sanzione in misura ridotta ex art. 16 della legge n. 689/1981.

Funzionari amministrativi INAIL

La circolare conferma che anche i funzionari amministrativi degli istituti previdenziali possono esercitare il potere di diffida per le inadempienze da loro rilevate e riconducibili alla sola materia previdenziale. Rimangono però escluse la maxisanzione per lavoro nero e le violazioni relative al libro unico del lavoro, riservate al personale di vigilanza.

Se il personale amministrativo non dispone di tutti i dati per la notifica, deve recuperarli tramite archivi disponibili o richieste alla ditta. In GRAWEB va individuato il responsabile legale dell’impresa alla data dell’illecito, al quale notificare il provvedimento. Anche in questo caso è prevista la diffida “ora per allora” per le regolarizzazioni spontanee tardive.

Verbale unico di accertamento e notificazione

A partire dal 24 novembre 2010, l’attività ispettiva deve concludersi esclusivamente con un verbale unico, che rappresenta l’unico atto notificato al trasgressore e all’eventuale obbligato in solido.

Il verbale deve contenere:

• esiti dettagliati dell’accertamento e fonti di prova;
• diffida per le inosservanze sanabili;
• ammissione al pagamento in misura minima per gli illeciti regolarizzati o regolarizzabili;
• facoltà di definire gli illeciti non sanabili pagando la sanzione ridotta;
• indicazione degli strumenti di tutela e dei relativi termini.

Strumenti di tutela e decorrenza dei termini

Il verbale unico deve indicare gli strumenti difensivi esperibili:

• scritti difensivi al Direttore della DPL competente per le sanzioni amministrative;
• ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro per le questioni sulla sussistenza o qualificazione del rapporto di lavoro.

Il termine di 30 giorni per il ricorso decorre, a seconda dei casi:

• dal 45° giorno dalla ricezione del verbale, se esso contiene sia violazioni sanabili sia non sanabili;
• dal 16° giorno dalla ricezione, se contiene solo violazioni oggetto di diffida “ora per allora”;
• dalla ricezione, se non contiene violazioni diffidabili.

La circolare precisa che tali regole valgono anche per gli scritti difensivi.

Termini di contestazione e notificazione

In coerenza con la circolare ministeriale n. 41/2010, il termine di decadenza di 90 giorni per la contestazione/notificazione decorre dal momento in cui si sono conclusi gli accertamenti nel loro complesso, cioè dall’acquisizione dell’ultimo elemento utile a dimostrare l’ultima violazione.

Gli accertamenti devono comunque essere conclusi in tempi ragionevoli e la loro durata, nonché l’ultimo adempimento istruttorio, devono essere esplicitati nel verbale unico.

Segnalazioni alla Procura della Repubblica

L’art. 39 della legge n. 183/2010 introduce un’ipotesi di reato per il mancato versamento, da parte del committente, dei premi assicurativi e dei contributi trattenuti al lavoratore parasubordinato. La circolare dispone che, nei casi previsti, il personale ispettivo debba effettuare la segnalazione alla Procura della Repubblica competente allegando il verbale unico, comprensivo della sezione dedicata ai reati.

Modulistica e gestione procedurale

La circolare indica che per la redazione dei verbali va utilizzata la modulistica presente nella Procedura Vigilanza Ispettiva, aggiornata in conseguenza della legge n. 183/2010. Se il verbale di primo accesso è compilato manualmente per impossibilità oggettiva di uso della procedura, i dati devono essere inseriti entro il primo giorno lavorativo successivo.

La tempestività è ritenuta necessaria anche per alimentare la Banca Dati delle Aziende Ispezionate ed evitare duplicazioni di interventi.

Per accertamenti complessi e prolungati può essere notificato un verbale interlocutorio, che deve motivare la necessità delle nuove richieste, attestare che gli accertamenti sono ancora in corso e descrivere compiutamente le attività già svolte e la documentazione richiesta.

Se l’accertamento si conclude senza irregolarità, deve essere notificato un verbale di regolarità; nei casi di accertamenti finalizzati esclusivamente al contrasto del lavoro sommerso e conclusi senza il rilievo di illeciti, la circolare prevede invece una comunicazione di regolarità, redatta con la funzione specifica della procedura.

Sintesi finale

La circolare costituisce un quadro organico delle nuove regole introdotte dalla legge n. 183/2010 su lavoro nero, diffida e verbalizzazione unica, con particolare attenzione all’operatività INAIL. Vengono delineati i casi di applicazione e di esclusione della maxisanzione, le sanzioni amministrative e civili, i poteri ispettivi, la struttura del verbale unico, i termini per difesa e pagamento, nonché le modalità procedurali e documentali da seguire nell’attività di vigilanza.