Sentenza n. 8147/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il docente ha proposto, nell’ambito del precedente giudizio di ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4839/2022, un reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. contro un nuovo diniego ministeriale, lamentando la mancata esecuzione del giudicato e chiedendone la sospensione. Il titolo era stato conseguito in Bulgaria presso l’Università di Tarnovo, al termine di un corso teorico-pratico in scienze pedagogiche e pedagogia dell’insegnamento. Il Ministero aveva nuovamente negato il riconoscimento per la mancanza dell’attestazione NACID relativa all’esperienza professionale a tempo pieno nelle scuole statali bulgare nei dieci anni precedenti e alla conseguente asserita impossibilità di comparare i percorsi formativi. Il ricorrente ha inoltre contestato la competenza dell’organo ministeriale che aveva adottato il nuovo atto dopo la nomina e l’insediamento del commissario ad acta e ha dedotto che il diniego violasse i principi conformativi del giudicato, non avendo effettuato una comparazione concreta dei titoli, della formazione e dell’esperienza professionale. Il reclamo, pur formalmente rivolto contro un atto dell’Amministrazione e non del commissario, è stato qualificato come incidente di esecuzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riqualificato il reclamo come incidente di esecuzione ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a. Il rilievo che il reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. è previsto per gli atti del commissario ad acta, non per quelli dell’Amministrazione soccombente, non ha comportato l’inammissibilità: il giudice deve qualificare l’azione secondo i suoi elementi sostanziali. Le prime due censure, relative alla competenza dell’organo ministeriale, sono state respinte: la nomina e l’insediamento del commissario non spogliano automaticamente l’Amministrazione del potere di provvedere, e l’atto ministeriale resta impugnabile per vizi propri, anche per nullità da violazione o elusione del giudicato. Sono state invece accolte le restanti censure: il nuovo diniego non ha eseguito l’obbligo, posto dalle precedenti sentenze, di comparare in concreto i percorsi formativi e le esperienze professionali; la mancanza del certificato NACID non dimostrava un’impossibilità oggettiva di procedere, poiché il ricorrente aveva trasmesso documentazione idonea alla valutazione complessiva. È stato ritenuto non pertinente il richiamo alla sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, relativa a titoli spagnoli per il sostegno scolastico rilasciati da istituti privati non riconosciuti e quindi a una fattispecie diversa. Il diniego e gli atti amministrativi adottati a valle sono stati dichiarati nulli per violazione del giudicato. Il Ministero è stato condannato a rideterminarsi entro sessanta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza, effettuando la comparazione prescritta e verificando concretamente contenuti, modalità e prove della formazione svolta. Resta al Ministero la valutazione dell’autenticità e genuinità della documentazione e residuano spazi di discrezionalità nella valutazione comparativa. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Non è revocabile in dubbio che detto reclamo sia irrituale, posto che la summenzionata disposizione processuale prevede il rimedio del reclamo soltanto per gli atti del Commissario e non anche per quelli dell’Amministrazione risultata soccombente nel giudizio di ottemperanza.

  Il reclamo previsto dall’art. 114, comma 6, c.p.a. è formalmente destinato agli atti del commissario ad acta, non agli atti dell’Amministrazione soccombente; l’irritualità formale, tuttavia, non impedisce di qualificare l’azione secondo la sua sostanza.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Da un punto di vista sostanziale il reclamo proposto dall’odierno ricorrente non può che essere qualificato alla stregua di un incidente di esecuzione proposto a valle del giudicato e della successiva sentenza di ottemperanza.

  Il giudice amministrativo può e deve qualificare la domanda in base ai suoi elementi sostanziali; nel caso concreto il reclamo è stato trattato come incidente di esecuzione, senza necessità di dichiararlo inammissibile o di instaurare un autonomo ricorso.

• art. 32 c.p.a.

  Sulla scorta di quanto precede, ne deriva che l’odierno reclamo va riqualificato ex art. 32 c.p.a. come incidente di esecuzione, ciò che consente al Collegio di scrutinarlo nel merito senza necessità di procedere né ad alcuna declaratoria di inammissibilità, né ad alcun provvedimento di riqualificazione come ricorso autonomo, essendo il giudizio ritualmente incardinato attraverso la notifica, nell’ambito del medesimo giudizio di ottemperanza già incardinato e concluso, di un nuovo atto di impugnazione sostanzialmente integrante un incidente di esecuzione.

  Un atto notificato nel giudizio di ottemperanza può essere qualificato, in base al suo contenuto sostanziale, come incidente di esecuzione e deciso nel merito nel medesimo giudizio.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Con l’ordinanza collegiale n. 1942 del 22 maggio 2026, l’accoglimento dell’istanza cautelare è stato disposto ai fini della sollecita fissazione della udienza di discussione ex art. 55, comma 10, c.p.a., e sono stati disposti anche incombenti istruttori, onerando il Ministero dell’Istruzione e del Merito di depositare una relazione volta a fornire informazioni circa eventuali provvedimenti adottati nei confronti di altri ricorrenti interessati all’ottemperanza della sentenza di questo Consiglio di Stato, Sezione VII n. 4839/2022, essendo stata, la stessa, pronunciata nei confronti di plurime parti.

  La disposizione è menzionata per descrivere la precedente fissazione sollecita dell’udienza; non è oggetto di una distinta interpretazione nella decisione.

• art. 45 TFUE

  Gli artt. 45 e 49 TFUE, in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento, prevedono che le autorità di uno Stato membro, quando esaminano la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta a ottenere l’autorizzazione all’esercizio di una professione regolamentata, debbono prendere in considerazione la qualificazione professionale dell’interessato procedendo ad un raffronto tra, da un lato, la qualificazione attestata dai suoi diplomi, certificati e altri titoli, nonché dalla sua esperienza professionale nel settore, e, dall’altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente (sentenza 16 maggio 2002, in causa C-232/99), e che tale obbligo si estende a tutti i diplomi, certificati ed altri titoli, nonché all’esperienza acquisita dall’interessato nel settore, indipendentemente dal fatto che siano stati conseguiti in uno Stato membro o in un paese terzo, e che il suddetto obbligo non cessa di esistere in conseguenza dell’adozione di direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi (sentenza 14 settembre 2000, in causa C-238/98; 13 novembre 2003, in causa C- 313/01; 6 ottobre 2015, in causa C- 298/14).

  Nell’esame di una domanda di accesso a una professione regolamentata, le autorità devono confrontare complessivamente titoli ed esperienza professionale con i requisiti nazionali; tale obbligo non viene meno per l’esistenza di direttive sul reciproco riconoscimento.

• art. 49 TFUE

  Le Autorità nazionali sono quindi tenute a valutare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l’esperienza professionale ottenute in quest’ultimo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all’attività di cui trattasi.

  La valutazione comparativa deve riguardare anche le qualifiche e l’esperienza maturate nello Stato d’origine e nello Stato ospitante e può condurre a riconoscimento anche parziale delle condizioni richieste.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE

  In particolare, ai sensi del cit. art. 13, se, in uno Stato membro ospitante, l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro permette l’accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11 della medesima direttiva, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio;

  Quando la professione è regolamentata nello Stato ospitante, l’autorità deve consentire l’accesso alle stesse condizioni previste per i cittadini nazionali ai richiedenti in possesso dell’attestato o del titolo prescritto da un altro Stato membro, secondo la disciplina europea richiamata.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo qualifica la domanda in base ai suoi elementi sostanziali: un reclamo formalmente rivolto contro un atto dell’Amministrazione, anziché del commissario ad acta, può essere trattato come incidente di esecuzione se il suo contenuto e la sua collocazione processuale sono quelli propri di tale incidente.
• La nomina e l’insediamento del commissario ad acta non privano automaticamente l’Amministrazione intimata del potere di provvedere. L’atto successivamente adottato dall’Amministrazione non è per ciò solo inefficace, ma resta assoggettabile, secondo i suoi vizi, all’azione di nullità per violazione o elusione del giudicato oppure all’azione di annullamento.
• Quando il giudicato impone una comparazione concreta di titoli, percorsi formativi ed esperienza professionale per il riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l’Amministrazione non può sostituire tale valutazione con il solo rilievo della mancanza di un’attestazione o dell’asserita inefficacia abilitante del titolo nello Stato d’origine, se la documentazione disponibile consente di svolgere la comparazione prescritta.
• La valutazione richiesta per il riconoscimento di una qualifica professionale acquisita in un altro Stato membro deve considerare concretamente i diplomi, le conoscenze, la natura e la durata degli studi, la formazione pratica e l’esperienza professionale, anche quando il riconoscimento reciproco sia disciplinato da direttive europee; il raffronto può riconoscere che le qualifiche soddisfano, anche parzialmente, i requisiti nazionali.
• L’effetto conformativo del giudicato può vincolare l’Amministrazione all’obbligo di svolgere una specifica comparazione, lasciando però residuare spazi di discrezionalità nella valutazione del contenuto della formazione e nella verifica dell’autenticità e genuinità della documentazione.

Come è indicizzato