L.R. Lombardia 3/2008

Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale

La legge regionale lombarda disciplina l’organizzazione della rete degli interventi e dei servizi sociali, definendone finalità, soggetti, accesso, programmazione, finanziamento e controlli. Il testo consolidato mostra però una disciplina in larga parte superata da successive riforme, soprattutto quelle del 2015, con numerosi articoli abrogati o profondamente modificati.

Finalità e impostazione generale

La legge mira a promuovere benessere e inclusione sociale della persona, della famiglia e della comunità, prevenendo o riducendo situazioni di disagio di natura economica, psico-fisica o sociale. La rete delle unità d’offerta sociali è intesa come insieme integrato di servizi, prestazioni, anche economiche, e strutture territoriali, domiciliari, diurne, semiresidenziali e residenziali. È richiamato il rispetto della Costituzione, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, dello Statuto regionale, dei livelli essenziali delle prestazioni e della legge n. 328/2000.

Principi del sistema e obiettivi regionali

Il governo della rete si fonda su dignità della persona, riservatezza, universalità dell’accesso, uguaglianza di trattamento, libertà di scelta compatibilmente con l’appropriatezza, personalizzazione delle prestazioni, promozione dell’autonomia, sussidiarietà, valorizzazione della famiglia, intervento a favore dei soggetti in difficoltà, solidarietà ed effettività/efficacia delle prestazioni. La Regione persegue l’omogeneità e l’adeguatezza della rete rispetto ai bisogni sociali, la flessibilità delle prestazioni, l’integrazione con le politiche sanitarie e di settore e l’efficienza nell’uso delle risorse.

Soggetti coinvolti nella rete

Concorrono alla programmazione, progettazione e realizzazione della rete, secondo gli indirizzi regionali:

• comuni singoli e associati, province, comunità montane e altri enti territoriali pubblici;
• persone fisiche, famiglie e gruppi informali di solidarietà;
• soggetti del terzo settore, organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e altri privati operanti in ambito sociale;
• enti riconosciuti delle confessioni religiose con intese, patti o accordi con lo Stato. È riconosciuta la libertà di svolgere attività sociali e assistenziali anche fuori dalla rete delle unità d’offerta, nel rispetto della normativa vigente.

Tipologia e funzioni delle unità d’offerta sociali

Le unità d’offerta sociali sono orientate a funzioni di sostegno alla famiglia, tutela della maternità e dei minori, promozione delle responsabilità genitoriali, conciliazione tra maternità e lavoro, protezione delle persone in difficoltà, integrazione degli stranieri, inclusione sociale e prevenzione dell’esclusione. La Giunta regionale individua le unità d’offerta previa consultazione dei soggetti sociali e parere della commissione consiliare competente.

Accesso alla rete e segretariato sociale

Possono accedere alla rete:

• cittadini italiani residenti in Lombardia e cittadini italiani o UE temporaneamente presenti;
• cittadini extra UE in regola con il soggiorno e residenti in Lombardia, profughi, rifugiati, richiedenti asilo, titolari di protezione umanitaria, apolidi, rimpatriati e altri soggetti con protezione internazionale;
• altre persone presenti in Lombardia, per interventi non differibili, se non indirizzabili ai servizi del Paese o della regione di appartenenza, con sempre garantite tutela della maternità e del minore. Hanno priorità le persone in povertà o con reddito insufficiente, quelle incapaci totalmente o parzialmente di provvedere a sé, quelle a rischio di emarginazione e quelle destinatarie di provvedimenti giudiziari che rendano necessari interventi assistenziali. I comuni organizzano il segretariato sociale per garantire unità di accesso, orientamento, ascolto, valutazione dei bisogni e segnalazione delle situazioni complesse per la presa in carico integrata e continuativa.

Diritti degli utenti e tutela

Chi accede alla rete ha diritto a scegliere l’unità d’offerta, nei limiti dell’appropriatezza, a essere informato su prestazioni, condizioni di accesso e modalità di erogazione, a esprimere il consenso sugli interventi, a fruire delle prestazioni nel rispetto di riservatezza e dignità, a permanere possibilmente nel proprio ambiente familiare e sociale, a una presa in carico personalizzata e continua e a una valutazione globale, di norma scritta, del bisogno. Nelle strutture residenziali e semiresidenziali i gestori devono assicurare la presenza di familiari o persone delegate e l’accesso di ministri di culto, volontari e altre persone richieste dagli utenti. La carta dei servizi sociali è obbligatoria per le unità accreditate. In caso di atti o comportamenti che negano o limitano la fruibilità delle prestazioni, l’utente può rivolgersi al difensore civico comunale o, in mancanza, a quello regionale, con decisione entro 15 giorni.

Agevolazioni, compartecipazione e imputazione degli oneri

L’accesso alle prestazioni sociosanitarie e sociali può comportare compartecipazione al costo secondo la disciplina regionale e statale, con criteri definiti dalla Giunta e dai comuni nel rispetto dell’ISEE e di ulteriori criteri legati al bisogno assistenziale. I gestori accreditati devono garantire trasparenza sulle rette e informare sui contributi pubblici o sulle integrazioni economiche. Devono inoltre informare i comuni di residenza degli assistiti circa richieste e accettazioni di ricovero. Gli oneri delle prestazioni sociali sono in linea generale a carico del comune di residenza o, per alcune categorie non residenti, del comune di dimora; per i minori il criterio fa riferimento alla residenza o dimora del genitore titolare della potestà, con regole specifiche in caso di tutela o ricovero in struttura. Per i ricoveri residenziali conta la residenza o dimora al momento del ricovero, senza effetti del trasferimento dovuto al ricovero stesso.

Titoli sociali

I titoli sociali sono strumenti di sostegno inseriti nella programmazione regionale e zonale per favorire la permanenza a domicilio delle persone in difficoltà, riconoscere l’impegno delle reti familiari o solidali e agevolare la libertà di scelta nell’acquisto di prestazioni sociali. Sono rilasciati dai comuni e i criteri di concessione sono definiti dalla Giunta regionale previa consultazione dei soggetti territoriali.

Competenze della Regione e degli enti locali

La Regione esercita indirizzo, programmazione, coordinamento, controllo e verifica della rete. Tra le principali funzioni: definizione dei requisiti minimi e dei criteri di accreditamento, linee guida sull’accesso alle strutture residenziali e semiresidenziali, criteri per rette e tariffe, riparto delle risorse, consultazione dei soggetti sociali, formazione del personale, tenuta di registri e albi, promozione del servizio civile, costituzione di osservatori, organizzazione del sistema informativo, promozione di studi e sperimentazioni, definizione delle linee di indirizzo sulla vigilanza e controllo, nonché promozione di modelli innovativi e semplificazioni burocratiche. Le province concorrevano alla programmazione e realizzazione con funzioni soprattutto formative, di tenuta registri, osservazione territoriale e supporto ai comuni; il testo consolidato mostra però l’abrogazione di tali disposizioni con la riforma del 2015. I comuni sono titolari delle funzioni amministrative locali: programmano e realizzano la rete locale, accreditano le unità d’offerta secondo i criteri regionali, possono definire livelli ulteriori di assistenza, determinano i parametri di priorità, gestiscono il sistema informativo e finanziano eventuali integrazioni delle rette nei limiti delle risorse disponibili.

Pianificazione territoriale: piano di zona e accordi di programma

Il piano di zona è lo strumento di programmazione locale della rete sociale: definisce accesso, obiettivi, priorità, strumenti e risorse. Va approvato o aggiornato dall’Assemblea distrettuale dei sindaci entro un anno dall’entrata in vigore della legge; la programmazione ha durata triennale con aggiornamento annuale. L’ambito di riferimento è di norma il distretto sociosanitario ASL, e i comuni attuano il piano tramite accordo di programma con l’ASL competente, eventualmente con la provincia. Il piano disciplina anche il servizio e il segretariato sociale. L’ufficio di piano è la struttura tecnico-amministrativa di coordinamento e istruttoria; ciascun comune del distretto contribuisce al suo funzionamento senza maggiori oneri per il bilancio regionale. In caso di inerzia nell’approvazione del piano, la Giunta regionale può nominare un commissario ad acta previa diffida.

Sistema informativo e protezione dei dati

Il sistema informativo della rete sociale serve alla rilevazione dei bisogni, alla verifica della coerenza tra offerta e domanda, alla raccolta dati per la programmazione, al monitoraggio dell’appropriatezza ed efficacia delle prestazioni e alla rilevazione della soddisfazione dei cittadini. Gli enti locali e i gestori concorrono alla sua realizzazione e ne usufruiscono. I dati aggregati sono resi pubblici, anche telematicamente, nel rispetto della disciplina sulla protezione dei dati personali. La Regione promuove strumenti informatici per l’interscambio dei dati tra rete sociale, sociosanitaria e sanitaria; l’interscambio è disciplinato da regolamento con specifica attenzione a tipologie di dati, operazioni consentite, sicurezza e diritti dell’interessato secondo il GDPR.

Rapporto tra pubblico e privato, formazione e innovazione

La Regione promuove la collaborazione tra soggetti pubblici e privati, in particolare del terzo settore, e la sperimentazione di nuovi modelli gestionali e di unità d’offerta innovative. Sostiene inoltre la formazione, qualificazione e aggiornamento del personale in connessione con università, formazione professionale, province e ordini professionali, valorizzando la formazione continua e integrata degli operatori.

Finanziamento della rete sociale

La rete è finanziata con risorse pubbliche, private e con la partecipazione degli utenti. La Regione concorre con fondi di parte corrente, fondi per investimenti, fondo per la non autosufficienza e altri fondi previsti nel piano sociosanitario regionale. Il fondo regionale di parte corrente finanzia funzionamento e sviluppo delle unità d’offerta, sostegno alle famiglie, sperimentazioni, formazione, spese straordinarie, funzioni trasferite o delegate, studi e ricerche. Il fondo sociale delle ASL, disciplinato nel testo originario, è stato poi abrogato dalla riforma del 2015. Il fondo regionale per gli investimenti finanzia nuove strutture, trasformazioni, ristrutturazioni, attrezzature, opere edilizie, interventi urgenti, servizi innovativi e cofinanziamenti. I contributi per opere edilizie richiedono vincolo di destinazione almeno ventennale e impegno al mantenimento dei requisiti di accreditamento; la Giunta può autorizzare modifiche del vincolo o alienazioni purché resti la destinazione sociale per la stessa durata. Il mancato rispetto dei vincoli comporta la restituzione dei finanziamenti.

Regime sanzionatorio e controlli sulle unità d’offerta

Per l’esercizio delle strutture è richiesta una comunicazione preventiva al comune competente con attestazione del possesso dei requisiti regionali. Se mancano i requisiti minimi, il comune diffida e può disporre chiusura e revoca dell’accreditamento; in caso di pericolo per salute o incolumità, l’autorità competente ordina l’immediata chiusura. Il testo prevede sanzioni amministrative per mancata comunicazione di inizio attività, esercizio senza requisiti minimi e mancato mantenimento dei requisiti di accreditamento, con competenza dei comuni nell’irrogazione e nell’incasso delle somme.

Clausola valutativa e monitoraggio

Il Consiglio regionale valuta l’attuazione della legge sulla base di una relazione biennale della Giunta, che deve documentare la composizione della rete, le caratteristiche dell’utenza, la domanda rilevata, la copertura offerta, le risorse impiegate e le azioni di integrazione tra politiche sociali, sanitarie e di altri settori. Soggetti pubblici e privati coinvolti devono fornire le informazioni necessarie al monitoraggio; i dati raccolti sono resi accessibili e la relazione è pubblicata dopo l’esame consiliare.

Obsolescenza complessiva del testo

Molte parti del provvedimento risultano oggi abrogate o sostituite, soprattutto per effetto della l.r. 11 agosto 2015, n. 23 e di successive riforme. Resta quindi una disciplina storicamente rilevante, ma in larga parte non più utilizzabile come base operativa attuale per l’assetto del welfare lombardo.