L.R. Sardegna 21/2005

Disciplina e organizzazione del trasporto pubblico locale in Sardegna

La legge disciplina il riordino del trasporto pubblico locale nel territorio della Sardegna, definendo obiettivi, competenze istituzionali, strumenti di pianificazione, meccanismi di finanziamento, affidamento dei servizi, tutela dell’utenza e norme transitorie, comprese quelle sulla trasformazione dell’ARST e sul noleggio autobus con conducente.

Finalità e impianto generale

Il provvedimento mira a riorganizzare e sviluppare il trasporto collettivo pubblico regionale per garantire un sistema integrato e coordinato di mobilità, anche in raccordo con scali aerei e navali. Tra gli obiettivi figurano il riequilibrio territoriale e socio-economico, il contenimento dei consumi energetici, la riduzione dell’inquinamento e il rafforzamento del ruolo del trasporto pubblico nello sviluppo della comunità isolana.

La Regione promuove la separazione tra pianificazione e gestione, il conferimento delle funzioni non unitarie alle autonomie locali, l’adozione dei contratti di servizio, l’integrazione tariffaria, il monitoraggio della mobilità e la progressiva razionalizzazione economica del sistema. È prevista inoltre la trasformazione delle aziende e dei consorzi pubblici di trasporto in società di capitali, con salvaguardia occupazionale.

Definizioni e classificazione dei servizi

La legge definisce in modo esteso i servizi di trasporto pubblico regionale e locale, includendo modalità terrestri, marittime, lacuali, fluviali, lagunari e aeree, sia di linea sia non di linea. Sono qualificati come servizi di linea quelli con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, compresi i servizi stradali a chiamata su percorsi di base e aggiuntivi.

I servizi non di linea sono quelli complementari o integrativi, effettuati a richiesta, in modo non continuativo, come taxi, noleggio con conducente, servizi in aree montane e altri servizi previsti dalla normativa richiamata.

La legge distingue inoltre:

• collegamenti portanti o rete portante, cioè gli itinerari di interesse regionale su ferro e gomma con alta cadenzazione e velocizzazione;
• collegamenti di adduzione, destinati a raccogliere e distribuire la domanda verso la rete portante;
• collegamenti di area, riferiti a trasporti urbani, comunali e scolastici/lavorativi;
• cabotaggio o trasporto marittimo a corto raggio;
• territori a domanda debole, per i quali sono richiesti servizi flessibili negli orari, nei percorsi e nelle tariffe.

I servizi si classificano inoltre per modalità (terrestri, marittimi, lacuali/fluviali/lagunari, aerei), per competenza (regionali, provinciali, urbani/comunali/di area urbana, granturismo) e per ambito territoriale.

Competenze della Regione, delle province e dei comuni

La Regione esercita funzioni di programmazione, finanziamento, indirizzo, coordinamento, controllo e monitoraggio. In particolare approva il Piano regionale dei trasporti, i programmi triennali regionali, le tariffe, le gare per i servizi minimi regionali, la programmazione dei servizi ferroviari e di alcune componenti del trasporto aereo e marittimo, oltre a definire il sistema informativo integrato del trasporto pubblico locale.

Le province, nell’ambito degli indirizzi regionali, predispongono i piani provinciali, bandiscono le gare per i servizi di livello provinciale, stipulano i contratti di servizio, svolgono il controllo sulle prestazioni, concedono contributi per investimenti di competenza provinciale, regolano taluni servizi di noleggio e rilasciano i nulla osta per immatricolazione e dismissione del materiale rotabile. L’esercizio dei servizi provinciali avviene mediante gara pubblica e contratto di servizio.

I comuni, singoli o associati in ambiti adeguati, approvano i piani urbani del traffico, bandiscono le gare per i servizi comunali, stipulano i contratti di servizio, controllano l’esecuzione, gestiscono i contributi per gli investimenti di propria competenza e disciplinano taluni servizi di noleggio e granturismo. Anche i servizi comunali sono affidati con procedure di evidenza pubblica e regolati da contratto di servizio.

Servizi ferroviari, aerei e per vie d’acqua

I servizi ferroviari concorrono alla costruzione del sistema integrato regionale di mobilità di persone e merci e costituiscono la struttura dei collegamenti portanti di livello regionale. Gli interventi di ammodernamento e riqualificazione devono essere coordinati con le altre modalità di trasporto. Le funzioni sui collegamenti ferroviari sono esercitate dalla Regione per i servizi portanti e dalle province per le relazioni di competenza territoriale.

Per il trasporto aereo regionale e locale la legge distingue servizi di collegamento in senso stretto e servizi elicotteristici. Fino all’approvazione di una disciplina legislativa regionale specifica per i collegamenti aerei fra gli scali della Sardegna, i servizi aerei di collegamento in senso stretto restano gestiti unitariamente dalla Regione per esigenze di sicurezza e coordinamento. I servizi elicotteristici sono invece attribuiti alle province per i collegamenti interni al rispettivo ambito e alla Regione per quelli sovraprovinciali.

Per i servizi via acqua, le funzioni sono ripartite fra Regione e province in base all’ambito dei collegamenti. I collegamenti marittimi tra Sardegna e isole minori sono classificati come servizi provinciali o comunali, a seconda degli scali interessati, e possono essere disciplinati come servizi minimi per garantire la continuità territoriale.

Pianificazione regionale, provinciale e comunale

Il Piano regionale dei trasporti è lo strumento di riferimento per lo sviluppo integrato dei trasporti di persone e merci in Sardegna e per la continuità territoriale. Ha validità di sei anni ed è aggiornato ogni tre anni. Assume valore vincolante come atto di indirizzo per la programmazione sub-regionale.

Il Piano individua le politiche di intervento, l’integrazione intermodale, tariffaria e informativa, gli indirizzi per i piani provinciali e comunali, i criteri per i servizi minimi, gli investimenti pluriennali, gli ambiti territoriali conurbati, le aree da sottoporre a tutela atmosferica e gli indirizzi per la riorganizzazione della logistica merci.

La procedura di approvazione prevede:

• schema preliminare predisposto dall’Assessorato regionale dei trasporti, adottato dalla Regione e pubblicato nel BURAS;
• osservazioni entro 60 giorni da parte di autonomie locali e soggetti interessati;
• istruttoria pubblica provinciale;
• proposta definitiva della Giunta entro i 60 giorni successivi all’ultima istruttoria;
• approvazione finale del Consiglio regionale entro 90 giorni, previo parere del Consiglio delle autonomie locali.

I programmi triennali regionali costituiscono lo strumento di breve-medio periodo attuativo del Piano. Definiscono organizzazione dei servizi minimi, reti di collegamento, risorse, tariffe, integrazione modale e tariffaria, revisione dei contratti, monitoraggio e misure contro la congestione. Individuano i servizi minimi regionali e quelli delle aree conurbate. Sono approvati dalla Giunta previa intesa con le autonomie locali in Conferenza permanente Regione-enti locali; se l’intesa non si raggiunge entro 30 giorni, decide comunque la Giunta.

I piani provinciali sono approvati dalle province entro sei mesi dalla prima approvazione dei programmi triennali regionali. Devono eliminare sovrapposizioni e duplicazioni, favorire l’integrazione, individuare le aree a domanda debole, programmare i servizi provinciali aggiuntivi e gli interventi infrastrutturali. Per i territori di più province, il piano è predisposto dalla provincia con la popolazione maggiore, d’intesa con le altre.

I piani urbani del traffico comunali, nel rispetto della normativa statale e degli indirizzi regionali, specificano i programmi comunali, individuano i servizi minimi comunali e programmano gli eventuali servizi aggiuntivi a totale carico del comune. Le parti relative ai servizi minimi e aggiuntivi sono aggiornate ogni tre anni.

Fondo regionale, risorse e oneri finanziari

È istituito il Fondo regionale dei trasporti, nel quale confluiscono risorse regionali, trasferimenti statali, risorse da accordi quadro e fondi comunitari. Il fondo è determinato annualmente con la legge di bilancio ed è destinato alle spese di investimento e al sostegno dell’esercizio del trasporto pubblico locale e degli investimenti per infrastrutture, mezzi e sistemi di supporto alla mobilità.

La Regione assume a proprio carico:

• la copertura degli oneri annuali di esercizio relativi ai servizi minimi;
• il finanziamento, anche in concorso con Stato e autonomie locali, di piani annuali e pluriennali di investimento.

Il finanziamento annuale avviene con risorse statali trasferite e con risorse regionali stanziate in bilancio. I beni acquistati con fondi di investimento restano vincolati al trasporto pubblico per 10 anni se mobili e 20 anni se immobili, salvo eventuale cessione onerosa previa autorizzazione regionale quando il bene non sia più funzionale.

La norma contiene anche una disciplina finanziaria di prima applicazione con variazioni di bilancio per gli esercizi 2005-2007 e la copertura di oneri stimati per il 2006 e gli anni successivi. Le disposizioni finanziarie e i relativi stanziamenti hanno carattere strettamente legato all’avvio della riforma e ai primi esercizi di attuazione.

Servizi minimi, affidamenti e contratti di servizio

I servizi minimi sono il nucleo essenziale del diritto alla mobilità e sono definiti nei programmi triennali regionali per ciascun bacino di traffico. Devono assicurare integrazione fra reti e modi di trasporto, pendolarismo scolastico e lavorativo, accesso ai servizi amministrativi, socio-sanitari e culturali, riduzione di congestione e inquinamento, spostamenti porta-porta per specifiche domande e trasporto delle persone con ridotta capacità motoria.

Nella determinazione dei livelli minimi la Regione, d’intesa con le autonomie locali, adotta quantità e standard qualitativi coerenti con la normativa statale e promuove, nei territori a domanda debole, forme sperimentali di servizi non convenzionali e l’impiego di tecnologie innovative.

I servizi minimi sono affidati mediante gara pubblica e contratto di servizio di durata non inferiore a sei e non superiore a nove anni. L’affidamento della gestione è separato da quello delle infrastrutture, salvo gestione unitaria ritenuta opportuna. I contratti sono nulli se, al momento della stipula, non è assicurata la corrispondenza tra compensi pubblici e risorse effettivamente disponibili.

I contratti di servizio devono disciplinare, tra l’altro:

• durata, rinnovo e opzione;
• caratteristiche dei servizi e standard qualitativi;
• struttura tariffaria e integrazione tariffaria;
• beni strumentali e investimenti;
• corrispettivi e modalità di pagamento;
• garanzie e sanzioni;
• adeguamento dei servizi alla pianificazione triennale;
• revisione contrattuale in caso di difficoltà oggettive;
• applicazione dei contratti collettivi di settore;
• obblighi informativi annuali;
• nomina dei responsabili di esercizio e qualità;
• modalità di controllo e accesso all’informazione.

Il rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, al netto dell’infrastruttura, deve tendere a 0,35. Le autonomie locali, previo parere regionale, possono applicare il criterio all’intero territorio o a singoli bacini anche con integrazione di servizi non di linea. È ammessa una ristrutturazione delle reti di traffico, previa intesa con la Regione, purché non siano compromessi i livelli minimi.

Sub-affidamento e subentro nell’impresa

È consentito il sub-affidamento dei servizi, previa autorizzazione dell’ente affidante, per realizzare economie di gestione e nei limiti previsti dalla normativa di settore. La Regione stabilisce criteri e modalità di rilascio e revoca delle autorizzazioni, fondati su responsabilità dell’affidatario, requisiti professionali e morali dei sub-affidatari, decadenza automatica in caso di cessazione del contratto principale, limite marginale alla quota sub-affidata e procedure trasparenti.

Per i servizi a domanda debole, l’affidatario può ricorrere anche a sistemi porta a porta, a chiamata e a noleggio con conducente, nel rispetto dei principi sopra richiamati.

In caso di subentro di nuova impresa, il personale dell’impresa cessante passa al nuovo gestore ai sensi dell’art. 2112 c.c., conservando inquadramento e trattamento economico originario. Anche il materiale rotabile e le infrastrutture funzionali possono essere trasferiti, secondo il valore residuo calcolato tenendo conto dei contributi pubblici ricevuti. Il contratto di servizio disciplina le modalità di utilizzo o trasferimento dei beni strumentali; l’inventario va trasmesso annualmente entro il 30 giugno.

Tariffe e agevolazioni

La Regione definisce la politica tariffaria del trasporto pubblico locale nel rispetto dell’integrazione fra modi di trasporto, del costo dei servizi e dell’obiettivo di raggiungere il rapporto 0,35 fra ricavi e costi operativi. Le tariffe sono fissate negli atti di gara o prima del contratto di servizio e si aggiornano annualmente in relazione all’inflazione, ai costi medi di produzione e alla competitività del mezzo pubblico.

Sono previste agevolazioni tariffarie per i residenti in Sardegna appartenenti a specifiche categorie, tra cui persone non vedenti, sordomute, mutilate o invalide, con accompagnatori se previsti, e pensionati con reddito contenuto, purché rispettino le condizioni reddituali previste. La Regione rimborsa all’impresa affidataria il minor introito derivante dalle agevolazioni.

Tutela degli utenti, carta dei servizi e monitoraggio

La Regione adotta la Carta regionale dei servizi di mobilità, sentite le associazioni dei consumatori e degli utenti, come riferimento per le imprese di gestione e come vincolo contrattuale nei contratti di servizio. La Carta si ispira ai principi del DPCM 30 dicembre 1998 e della Carta europea di tutela dei consumatori e degli utenti.

La Regione promuove inoltre strumenti di informazione completa sul sistema di trasporto e di integrazione tariffaria fra diversi modi e ambiti territoriali.

Le autonomie locali devono presentare entro il 31 marzo di ogni anno una relazione sull’attuazione della riforma nel proprio ambito. La Giunta regionale presenta alla Commissione consiliare competente, entro il 30 giugno, una relazione sullo stato di attuazione della riforma, con i risultati dell’ultimo esercizio e le criticità riscontrate.

Ogni cinque anni la Giunta indice una Conferenza regionale sul trasporto pubblico locale e la continuità territoriale, finalizzata ad analisi e proposte su mobilità delle persone e merci, trasporti interni e collegamenti esterni da e per la Sardegna. In prima applicazione la Conferenza deve essere convocata entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge.

Trasformazione dell’ARST e regime transitorio

L’ARST deve essere trasformata, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, in società per azioni a capitale misto pubblico-privato, con proprietà pubblica maggioritaria e denominazione “ARST Spa”. La Giunta, entro tre mesi, approva una delibera che determina il valore dell’azienda, il capitale iniziale, il collocamento di almeno il 30% del capitale e lo statuto/atto costitutivo. La delibera è sottoposta al parere della Commissione consiliare competente.

La nuova società subentra nei rapporti attivi e passivi, nei diritti e nei beni dell’ARST. Il personale transita alla società conservando il trattamento economico e normativo del CCNL autoferrotranvieri e degli accordi integrativi.

Fino alla trasformazione continuano ad applicarsi le norme della legge regionale n. 16 del 1974. È nominato un commissario responsabile della procedura di trasformazione entro quindici giorni dall’entrata in vigore della legge.

Noleggio autobus con conducente e servizi non di linea

Per il noleggio autobus con conducente, il procedimento autorizzatorio e il nulla osta per l’immatricolazione seguono il procedimento unico SUAPE. L’impresa presenta dichiarazione autocertificativa al SUAPE del comune dove ha la sede legale o la principale organizzazione aziendale; il titolo abilitativo comporta l’iscrizione automatica nel registro regionale delle imprese.

Tra i requisiti figurano l’iscrizione nel registro elettronico nazionale delle imprese di trasporto su strada, il rispetto dei limiti di capacità finanziaria, l’impiego di personale conducente abilitato e il possesso della documentazione professionale prevista. Le variazioni devono essere comunicate entro quindici giorni e i requisiti sono verificati annualmente con modalità stabilite dalla Giunta.

Le imprese autorizzate possono svolgere anche i servizi di noleggio con conducente previsti dalla legge quadro sui servizi pubblici non di linea.

La Regione istituisce il registro regionale delle imprese e trasmette annualmente al Ministero l’elenco delle imprese autorizzate, con indicazione degli autobus in dotazione e di quelli acquistati con sovvenzioni pubbliche.

È vietato l’uso, per il noleggio, di autobus acquistati con contributi pubblici riservati ai servizi di linea, salvo specifiche eccezioni. Per autobus immatricolati entro il 2003, cofinanziati e destinati al trasporto pubblico locale, la Regione può autorizzarne l’uso in giorni e periodi limitati, con corrispettivo giornaliero a favore dell’ente concedente e separazione contabile tra servizi sussidiati e commerciali. È inoltre previsto il nulla osta dell’ente concedente per gli autobus cofinanziati destinati al TPL.

L’impresa deve destinare al servizio autobus revisionati, con cronotachigrafo funzionante ed estintore, gli autobus iscritti nel registro regionale e conducenti abilitati. A bordo devono essere conservati autorizzazione regionale, documento di regolarità fiscale e, se del caso, il nulla osta dell’ente concedente.

Sono previste sanzioni pecuniarie per l’inosservanza di tali obblighi, con importi differenziati, e la disciplina di sospensione e revoca dell’autorizzazione nei casi di reiterate violazioni o di esercizio senza titolo. Le licenze comunali preesistenti per il noleggio autobus con conducente devono essere sostituite, su richiesta, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge; decorso il termine cessano di efficacia.

Per i servizi di trasporto pubblico non di linea, i comuni esercitano le funzioni amministrative mediante regolamenti propri, secondo criteri regionali da adottare entro sei mesi. È istituito presso le Camere di commercio il ruolo dei conducenti; la Giunta definisce i requisiti di iscrizione e l’Assessorato controlla la veridicità. Per i soggetti iscritti sono poi disciplinate, con modifiche più recenti, le modalità di ricezione delle prenotazioni, la tenuta del foglio di servizio elettronico e gli accorgimenti procedurali per la trasmissione telematica dei dati.

Norme transitorie, proroghe e abrogazioni

La legge prevede un incentivo all’esodo per favorire la trasformazione delle aziende pubbliche di trasporto, con disciplina affidata a uno specifico accordo da stipulare entro 90 giorni dall’approvazione della legge finanziaria regionale 2006.

Per la prima applicazione dei servizi minimi è previsto un atto preliminare di indirizzi, da approvare entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge. Inoltre, per i servizi ferroviari e per la prima applicazione dei programmi triennali sono previste norme transitorie e condizioni procedurali specifiche.

Le concessioni di trasporto pubblico urbano ed extraurbano in essere alla data di entrata in vigore restano valide fino alla scadenza naturale; sono poi prorogabili fino all’avvio delle nuove procedure di affidamento. Per alcuni casi è prevista la sostituzione sperimentale e provvisoria con contratti di servizio.

Le aziende e i consorzi pubblici di trasporto devono completare la trasformazione in società di capitali entro il 31 dicembre 2005. Sono abrogate varie leggi regionali precedenti in materia di trasporti, pianificazione, contributi e continuità territoriale, con decorrenze in alcuni casi collegate all’attuazione dei programmi triennali.

Entrata in vigore e attualità della disciplina

La legge entra in vigore il 1° gennaio 2006. Pur costituendo ancora il quadro normativo di base del trasporto pubblico locale in Sardegna, molte disposizioni originarie di avvio e transitorie sono storicamente esaurite; restano però rilevanti le norme strutturali su pianificazione, competenze, affidamenti, contratti di servizio, tariffe, tutela dell’utenza e disciplina del noleggio e dei servizi non di linea.