Sentenza n. 8144/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR Campania, Sez. I, n. 4201/2024, che aveva respinto il ricorso contro l’assegnazione a Hermes del residuo fabbisogno di una PET/TC. Ha dedotto: 1) la violazione del termine annuale previsto dal DCA n. 29/2017, sostenendo che il solo collaudo non bastasse e che entro il termine occorressero anche l’autorizzazione alla realizzazione e quella all’esercizio; 2) l’illegittimità dell’operato della ASL per non avere dichiarato la decadenza di Hermes e del Comune di Casagiove per avere rilasciato l’autorizzazione all’esercizio senza una nuova autorizzazione alla realizzazione; 3) la violazione dell’art. 52 del d.lgs. 101/2020, poiché il nulla osta all’impiego di sorgenti ionizzanti sarebbe stato rilasciato prima del collaudo; 4) l’illegittimità dell’accreditamento istituzionale con riserva rilasciato a Hermes il 4 agosto 2023, in quanto incompatibile con le modifiche introdotte dalla legge n. 118/2022 e fondato su atti non più coerenti con la normativa primaria; 5) l’illegittimità del criterio di assegnazione, perché, a fronte della contemporanea appartenenza delle strutture alla classe di priorità a), si sarebbe dovuto preferire chi aveva installato da più tempo una PET/PET-TC, anziché chi aveva conseguito prima la delibera di accreditabilità. Ha inoltre contestato il rigetto della domanda di risarcimento per il ritardo nella definizione del procedimento e per l’impossibilità di utilizzare la PET/TC. Hermes aveva eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione del DCA n. 29/2017; la ASL aveva eccepito il giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 9336/2023.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR, prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari. Ha respinto la censura sul termine annuale: il DCA n. 29/2017 richiede che entro un anno l’apparecchiatura sia installata, funzionante e collaudata, non che sia già intervenuta l’autorizzazione all’esercizio, attività rimessa agli organi amministrativi; Hermes aveva collaudato la macchina il 28 settembre 2022 e richiesto l’autorizzazione all’esercizio il 6 ottobre 2022, entro l’anno dalla delibera di assegnazione. Ha respinto le censure sull’assenza di una nuova autorizzazione alla realizzazione e sulla conseguente mancata decadenza: la Commissione aziendale aveva ritenuto non necessaria una nuova autorizzazione, trattandosi della sostituzione di una Gamma Camera con una PET/TC nello stesso setting assistenziale e nell’ambito di una struttura già autorizzata; gli interventi interni necessari all’installazione non integravano trasformazione o adattamento ai sensi dell’art. 8-ter del d.lgs. 502/1992. Ha respinto la censura sull’art. 52 del d.lgs. 101/2020: la norma disciplina gli elementi tecnici e organizzativi da considerare per il nulla osta, ma non stabilisce che il collaudo debba precederlo; inoltre, il nulla osta all’esercizio è logicamente successivo all’installazione. Ha respinto la censura sull’accreditamento con riserva: le nuove disposizioni degli artt. 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. 502/1992 non erano concretamente applicabili al momento del rilascio, essendo differite e subordinate all’adeguamento regionale secondo le modalità attuative ministeriali; continuava quindi ad applicarsi l’art. 5 del regolamento regionale n. 1/2007. La diversa censura, proposta per la prima volta in appello, relativa a un preteso parallelismo con le proroghe delle concessioni demaniali è stata dichiarata inammissibile; la direttiva 2006/123/CE, inoltre, non si applica ai servizi sanitari. Ha respinto infine la contestazione del criterio di priorità: entrambe le strutture appartenevano alla classe a), sicché era applicabile il criterio della maggiore risalenza dell’accreditamento per le branche richieste nella medesima sede; il criterio della più remota installazione della PET/TC riguardava invece le classi successive. La ASL aveva quindi legittimamente valorizzato la delibera di accreditabilità di Hermes del 30 luglio 2013 e la data della relativa istanza, anteriore a quella dell’appellante. La domanda risarcitoria è stata respinta perché, essendo legittimi gli atti, mancava il presupposto di un comportamento contra ius e quindi del danno ingiusto. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in € 2.500,00 oltre accessori in favore di ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• DCA n. 29/2017

  Al riguardo, il DCA 29/17 prevedere che “l’installazione dovrà essere completata e l’apparecchiatura essere funzionante nel termine perentorio non procastinabile di 1 anno a partire dalla data di notifica del provvedimento aziendale che individua le strutture attraverso cui si procede alla copertura del fabbisogno”, con ciò riferendosi alla installazione di una macchina tecnicamente funzionante e collaudata (il che è avvenuto in data 28.09.2022) e non all’autorizzazione all’esercizio, attività quest’ultima demandata agli organi dell’amministrazione preposti e non imputabile all’operatore privato, il quale non può governarne le tempistiche.

  Il termine annuale previsto dal DCA riguarda l’installazione di un’apparecchiatura tecnicamente funzionante e collaudata; non comprende il conseguimento dell’autorizzazione all’esercizio, che dipende dagli organi amministrativi e non è governabile dall’operatore.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  Né, in senso contrario, possono essere valorizzati gli elementi addotti dall’appellante, relativamente alla presenza di modifiche planimetriche ed alla necessità di adeguamenti strutturali e radio-protezionistici per l’installazione della PET/TC, trattandosi di opere ed interventi strumentali all’allocazione del macchinario e contenute all’interno del perimetro della struttura già autorizzata, i quali non valgono a configurare una trasformazione o un adattamento ai sensi dell’art. 8 ter del d.lgs. n. 502/92.

  Gli interventi planimetrici, strutturali e di radioprotezione, se strumentali all’allocazione di una nuova apparecchiatura e interni a una struttura già autorizzata, non configurano di per sé una trasformazione o un adattamento che richieda una nuova autorizzazione ai sensi dell’art. 8-ter.

• art. 52 d.lgs. 101/2020

  La tesi sostenuta dall’appellante, secondo il quale il collaudo costituirebbe un presupposto del nulla osta, non trova del resto conferma nella disposizione che CE.T.A.C. ha ritenuto violata (art. 52 del d. lgs. 101/2020), la quale, nella versione vigente ratione temporis, stabilisce, al comma 3, che: “Il provvedimento di nulla osta tiene conto dell’ubicazione delle installazioni, dell’idoneità dei locali, delle strutture di radioprotezione, delle modalità di esercizio, delle attrezzature e della qualificazione del personale addetto, dell’organizzazione del sistema di radioprotezione e dei vincoli di dose adottati, delle conseguenze di eventuali incidenti, e delle modalità di allontanamento di materiali o smaltimento nell’ambiente di rifiuti radioattivi”, riferendosi espressamente ad elementi tecnici ed organizzativi necessari a verificare la idoneità del sito e delle misure attuate, ma non l’avvenuto collaudo.

  L’art. 52, comma 3, individua gli elementi tecnici e organizzativi rilevanti per il rilascio del nulla osta, ma non prevede che il collaudo dell’apparecchiatura debba esserne un presupposto.

• artt. 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  Le medesime disposizioni, pur formalmente in vigore all’atto del rilascio dell’accreditamento a favore del Centro Hermes (4 agosto 2023) non risultavano concretamente applicabili, poiché, com’è stato esattamente rilevato dal primo giudice, subordinate alle modalità definite “con decreto del Ministro della salute, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione”, D.M. concretamente emanato in data 19.12.2022 e pubblicato in G.U. del 31.12.2022 n. 305, il quale ha imposto alle Regioni di adeguare il proprio ordinamento ai predetti artt. 8-quater, co. 7, e 8-quinquies, co. 1-bis, del d.lgs. n. 502/92 “entro il termine di nove mesi dalla data di pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana” (art. 5, co. 1), prorogato al 31.3.2024 con D.M. 26.9.2023.

  Le nuove regole sull’accreditamento e sulla selezione dei soggetti per gli accordi contrattuali, pur formalmente vigenti, non erano concretamente applicabili prima dell’attuazione ministeriale e dell’adeguamento degli ordinamenti regionali.

• art. 5 regolamento regionale Campania n. 1/2007

  Ne consegue che l’accreditamento in favore del Centro Hermes in data 4.8.2023 è stato correttamente rilasciato sulla base dell’art. 5 del Regolamento Regionale n. 1/2007, che non può ritenersi implicitamente abrogato dalla L. n. 118 del 2022, per quanto sopra chiarito.

  Nel periodo transitorio anteriore alla concreta applicabilità delle nuove disposizioni nazionali, l’accreditamento poteva essere rilasciato applicando la disciplina regionale previgente, non implicitamente abrogata.

• art. 2, comma 2, lett. f), direttiva 2006/123/CE

  Né l’illegittimità del decreto gravato potrebbe ricavarsi - come sostenuto dall’appellante - configurando l’accreditamento con riserva alla stregua di una proroga della concessione in essere, in contrasto con il diritto unionale. In disparte in fatto che tale censura è stata inammissibilmente sollevata per la prima volta solo nel presente grado di appello, la stessa si fonda su di un insussistente parallelismo con la materia attinente alla proroga delle concessioni demaniali (è citata la sentenza di questo Consiglio di Stato 19 marzo 2024, n. 2664), la quale, tuttavia, è palesemente inconferente al caso di specie, in cui non viene in rilievo alcun provvedimento di legge che autorizza una proroga ex lege degli accreditamenti istituzionali in essere, né tiene conto del fatto che la Direttiva 2006/123/CE – presupposto del contenzioso relativo alle concessioni demaniali – non si applica ai servizi sanitari (cfr. art. 2 comma 2 lett. f).

  La disciplina unionale delle concessioni di servizi non è estensibile agli accreditamenti sanitari, poiché la direttiva 2006/123/CE esclude dal proprio ambito i servizi sanitari; inoltre, il rilascio dell’accreditamento contestato non costituiva una proroga ex lege.

Massime di principio

• Quando una disciplina di assegnazione impone che un’apparecchiatura sia installata e funzionante entro un termine, il requisito è soddisfatto con la posa in opera, la funzionalità tecnica e il collaudo; l’autorizzazione all’esercizio, rimessa agli organi amministrativi, non rientra nel termine se la disciplina non lo prevede.
• La sostituzione di un’apparecchiatura sanitaria all’interno di una struttura già autorizzata e accreditata, accompagnata da interventi strumentali all’installazione che restano entro il perimetro della struttura e non ne comportano trasformazione o adattamento, non richiede necessariamente una nuova autorizzazione alla realizzazione.
• Il nulla osta previsto dall’art. 52 del d.lgs. 101/2020 è valutato sulla base degli elementi tecnici e organizzativi indicati dalla norma; da essa non deriva che il collaudo debba necessariamente precedere il rilascio del nulla osta.
• Le nuove regole nazionali sull’accreditamento sanitario e sulla selezione dei soggetti per gli accordi contrattuali non sono concretamente applicabili finché non siano attuate secondo le modalità e i termini previsti dalla disciplina attuativa; nel periodo transitorio resta applicabile la disciplina regionale previgente.
• Se più strutture appartengono alla classe di priorità riservata a operatori già autorizzati e accreditati per le branche richieste nella stessa sede, la priorità va determinata secondo il criterio previsto per quella classe, basato sulla risalenza dell’accreditamento; il criterio della più remota installazione dell’apparecchiatura opera per le classi successive, una volta esaurita la classe prioritaria.

Come è indicizzato