Sentenza n. 17354/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti, che affermavano di essere ancora proprietari delle particelle 1544 e 1546 del foglio 1061, hanno impugnato la deliberazione comunale di presa d’atto del progetto definitivo e l’atto conclusivo della conferenza di servizi, ritenendo che il Comune intendesse realizzare la rotatoria su aree non legittimamente acquisite. Con il primo motivo hanno dedotto eccesso di potere per contraddittorietà, errore sui presupposti, difetto d’istruttoria e violazione di un accertamento giudiziale, sostenendo che le particelle fossero rimaste nella loro titolarità. Con il secondo hanno denunciato irragionevolezza, contraddittorietà e carenza di motivazione, nonché violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1, comma 1, 3 e 10, lett. b), l. 241/1990, per il contrasto degli atti con il percorso conciliativo avviato tra il 2013 e il 2018, che aveva previsto la cessione ai ricorrenti di relitti stradali per circa 46.000 euro e la riduzione della cubatura assentita; hanno lamentato una condotta comunale sleale e contraria ai principi di buon andamento. Con il terzo motivo hanno dedotto violazione degli artt. 2, 8, 11, 16 e 17 d.P.R. 327/2001, dell’art. 42 Cost., dell’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU e degli artt. 832 e 834 c.c., sostenendo che l’acquisizione comunale riguardasse soltanto altre particelle, che la particella 1544 fosse stata acquistata nel 2018 e che il progetto comportasse un’espropriazione senza vincolo urbanistico, dichiarazione di pubblica utilità e garanzie partecipative, anche ai fini dell’indennità. Con il quarto motivo hanno denunciato difetto d’istruttoria e violazione degli artt. 7, 8 e 21-octies l. 241/1990, per omessa comunicazione degli atti e mancata dimostrazione che la partecipazione non avrebbe potuto influire sull’esito. Dopo la proposizione del ricorso, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 9948/2025, ha annullato precedenti atti comunali concernenti la vicenda e riconosciuto l’assenza di una valida acquisizione gratuita delle aree sulla base degli atti allora esaminati; i ricorrenti hanno invocato tale sopravvenienza. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse e legittimazione e per difetto di lesività, trattandosi di atti preparatori.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso perché gli atti impugnati non hanno lesività attuale e concreta. La deliberazione n. 94/2023 si limita a prendere atto dell’esito della conferenza di servizi, del quadro economico e delle fonti di finanziamento e a demandare ai dirigenti la predisposizione di successivi atti, tra cui quelli relativi allo spostamento temporaneo dell’edicola, all’ottenimento della variante urbanistica e del parere paesaggistico e alla redazione del progetto esecutivo dopo l’approvazione della variante. Ha quindi natura programmatica e di indirizzo, senza contenuto immediatamente eseguibile né incidenza diretta sulla sfera giuridica dei ricorrenti: l’interposizione di successivi provvedimenti gestionali esclude l’attualità della lesione e rende prematura l’impugnazione. La qualificazione dipende dal contenuto concreto dell’atto, non dal nomen iuris o dall’organo che lo ha adottato; un atto formalmente di indirizzo sarebbe invece autonomamente impugnabile se dettasse una disciplina dettagliata e vincolante lasciando agli uffici soltanto attività esecutive. Il richiamo all’art. 19 d.P.R. 327/2001 non è pertinente, poiché il comma 2 riguarda il diverso caso in cui il progetto preliminare o definitivo sia approvato dal Consiglio comunale e costituisca variante urbanistica. La delibera, inoltre, non dispone direttamente lo spostamento dell’edicola, rinviando a un successivo atto dirigenziale. Accertata l’inammissibilità per difetto di lesività, il TAR non ha esaminato l’ulteriore eccezione del Comune né il merito delle censure, comprese quelle relative alla proprietà, all’espropriazione e alla partecipazione procedimentale. Spese compensate per la natura processuale della decisione, la peculiarità della vicenda e la complessità del contenzioso pregresso.

Norme richiamate

• artt. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. e 39 c.p.a.

  È proprio l’interposizione necessaria di tale ulteriore attività provvedimentale a precludere all’atto di indirizzo l’idoneità a incidere sulla sfera giuridica dei terzi, sicché esso non soddisfa il requisito della lesività attuale e concreta richiesto, a pena di inammissibilità, dagli artt. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. e 100 c.p.c. (richiamato, nel processo amministrativo, dall’art. 39 cod. proc. amm.).

  L’impugnazione è inammissibile quando l’atto, in quanto programmatico e privo di effetti diretti, non determina una lesione attuale e concreta; la necessità di successivi provvedimenti gestionali impedisce di riconoscergli autonoma lesività.

• art. 19, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Non giova ai ricorrenti il richiamo da questi svolto al disposto dell’art. 19 del D.P.R. 327/2001, riguardando il comma 2 di tale disposizione la diversa fattispecie nella quale il progetto preliminare / definitivo è approvato dal Consiglio comunale e costituisce variante allo strumento urbanistico.

  La fattispecie prevista dal comma 2 riguarda l’approvazione consiliare del progetto preliminare o definitivo che costituisce variante urbanistica; tale disposizione non rende lesiva una deliberazione di Giunta che si limita a demandare ai dirigenti attività successive.

Massime di principio

• La natura impugnabile di un atto amministrativo dipende dal suo contenuto concreto e dagli effetti che produce, non dal nomen iuris impiegato né dalla competenza formale dell’organo adottante.
• Un atto di indirizzo che definisce soltanto una cornice programmatica e demanda agli uffici l’adozione di successivi provvedimenti gestionali non è autonomamente impugnabile, perché manca una lesione attuale e concreta della sfera giuridica dei terzi.
• Un atto formalmente qualificato come di indirizzo è invece autonomamente impugnabile quando contiene una disciplina dettagliata e specifica che vincola l’azione amministrativa successiva, lasciando agli uffici soltanto attività meramente attuative.

Come è indicizzato