Sentenza n. 8091/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa, titolare di due stazioni di servizio e proponente un nuovo impianto con locale commerciale e autolavaggio su un’area di circa 6.000 mq a Rende, ha contestato il regolamento comunale che fissava distanze minime di 150 metri dai ricettori sensibili e di 100 metri dagli edifici residenziali, rendendo irrealizzabile il progetto, e ne estendeva l’applicazione ai procedimenti ancora in istruttoria. In appello ha dedotto: violazione del legittimo affidamento e travisamento dei fatti, erronea applicazione del principio tempus regit actum e violazione degli artt. 1, comma 2-bis, e 3 l. 241/1990 e degli artt. 3, 41 e 97 Cost.; violazione della normativa statale ed eurounitaria di liberalizzazione del settore, compreso l’art. 83-bis d.l. 112/2008, la direttiva 2006/123/CE e il d.lgs. 59/2010; incompetenza comunale e invasione delle competenze statali in materia di prevenzione incendi, con richiamo all’art. 117 Cost. e al d.lgs. 81/2008; disparità di trattamento, carenza di motivazione e difetto di istruttoria; sproporzione, irragionevolezza, sviamento e carattere ad personam della disciplina, anche in relazione alla tempistica di adozione, successiva alla presentazione dell’istanza del 17 giugno 2025; violazione dell’art. 6 l. 241/1990 e omessa pronuncia sulle censure, con richiamo all’art. 64, comma 2, c.p.a. L’impresa invocava inoltre il parere comunale del dicembre 2024 sulla compatibilità urbanistica, gli investimenti già sostenuti e il nulla osta dei Vigili del Fuoco dell’8 gennaio 2026. Dagli atti risultava tuttavia che il Comune aveva già espresso riserve sostanziali sul progetto, aveva preannunciato il diniego nel maggio 2025 e aveva negato il permesso di costruire il 27 maggio 2025; il nulla osta dei Vigili del Fuoco era successivo al diniego contestato.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR Calabria n. 522 del 2026, di reiezione del ricorso, è confermata. Le censure sono esaminate congiuntamente e respinte. Non sussisteva un affidamento qualificato: il parere comunale del dicembre 2024, pur riconoscendo in astratto la compatibilità urbanistica rispetto alla zonizzazione, aveva formulato un giudizio non favorevole sul progetto, indicando incongruenze e violazioni urbanistico-edilizie; il Comune aveva poi preannunciato e adottato il diniego. Gli investimenti erano stati effettuati senza autorizzazione e il nulla osta dei Vigili del Fuoco era intervenuto solo dopo il diniego. È quindi legittima l’applicazione al procedimento pendente del regolamento vigente al momento della decisione finale, secondo il principio tempus regit actum; l’eccezionale criterio tempus regit actionem riferito alle procedure selettive non è applicabile. È respinta anche la censura di disciplina ad personam: il regolamento è atto generale e astratto, adottato nell’ambito di un legittimo procedimento per aggiornare la disciplina comunale, e la presenza di un solo procedimento pendente non ne altera la natura. Le distanze dai ricettori sensibili non sono vincoli commerciali tra operatori e restano estranee al divieto dell’art. 83-bis d.l. 112/2008; mirano alla sicurezza del territorio, alla salute, all’ambiente e alla pianificazione, ambiti riconducibili alla competenza regolamentare comunale. Il Comune è competente a individuare criteri e caratteristiche delle aree per nuovi impianti ai sensi dell’art. 2 d.lgs. 32/1998. Le limitazioni, non discriminatorie né economiche, sono giustificate da motivi imperativi di interesse generale ai sensi dell’art. 12 d.lgs. 59/2010. Sono altresì respinte le censure di sproporzione, irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione: l’atto di indirizzo della Giunta richiamava evidenze tecniche, normative e giurisprudenziali, incidenti recenti e la necessità di tutelare edifici sensibili e luoghi frequentati, e le distanze erano collegate a rischi concreti. L’appellante è condannata a rifondere al Comune le spese, liquidate in euro 3.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio del legittimo affidamento presuppone, invece, una condotta dell’amministrazione chiara, univoca e inequivocabilmente favorevole, tale da indurre nel privato una fiducia ragionevole circa la stabilità di una determinata situazione giuridica, condotta che nel caso di specie non è affatto riscontrabile.

  L’affidamento tutelabile richiede una condotta amministrativa inequivocabilmente favorevole, idonea a fondare una ragionevole fiducia nella stabilità della situazione; non è configurabile in presenza di precedenti valutazioni negative sul progetto.

• art. 83-bis d.l. 112/2008

  Il motivo è infondato, atteso che la disposizione regolamentare contestata, relativa al divieto di installazione di impianti entro determinate distanze da “ricettori sensibili” (ospedali, scuole, luoghi di culto, centri sportivi, edifici residenziali, ecc.) non concerne la materia della concorrenza e dunque è estranea all’ambito applicativo dell’art. 83-bis della legge n. 133/2008, essendo, invece, finalizzata alla tutela di interessi pubblici connessi alla sicurezza del territorio, della salute e dell’ambiente, di piena competenza regolamentare del Comune.

  Il divieto di vincoli commerciali sulle distanze non impedisce al Comune di stabilire distanze da ricettori sensibili quando esse perseguono finalità di sicurezza, salute e ambiente anziché limitare la concorrenza tra impianti.

• art. 2 d.lgs. 32/1998

  Invero, le prescrizioni regolamentari sono aderenti al riparto di competenze, atteso che il d.lgs. n. 32 del 1998, relativo alla “Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti”, all’art. 2, rubricato “Competenze comunali e regionali”, rimette ai Comuni, con riferimento alla rete di distribuzione e alla semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private, l’individuazione dei criteri, dei requisiti e delle caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati tali impianti, conferendo, pertanto, al Comune il “compito di definire i criteri, i requisiti e le caratteristiche delle aree su cui possono essere istallati gli impianti, con un apposito atto di raccordo con la disciplina urbanistica, in modo da consentire la razionalizzazione della rete di distribuzione e la semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private” (Cons. Stato, V, 5 ottobre 2015, n. 4624).

  La norma attribuisce ai Comuni il compito di definire criteri, requisiti e caratteristiche delle aree per l’installazione di nuovi impianti di distribuzione carburanti, raccordando tale disciplina con quella urbanistica.

• artt. 11 e 12 d.lgs. 59/2010

  Riguardo, inoltre, alla assunta violazione degli artt. 11 e 12 del d.lgs. n. 59/2010, nonché dei principi di libera concorrenza e libertà di stabilimento derivanti dalla direttiva 2006/123/CE, che disciplinano, rispettivamente, i requisiti vietati perché discriminatori o economici fondati sulla cittadinanza, sulla sede legale o su condizioni di mercato e quelli subordinati alla sussistenza di motivi imperativi di interesse generale nell’accesso alle attività di servizi, nel rispetto dei principi di proporzionalità e non discriminazione, il nuovo regolamento comunale non introduce restrizioni discriminatorie o economiche, né limita l’accesso al mercato in funzione della concorrenza, ma si limita a stabilire distanze di sicurezza tra gli impianti di distribuzione carburanti e determinati “ricettori sensibili” (ospedali, scuole, impianti sportivi, aree pubbliche, edifici di culto, ecc.), con l’unico fine di garantire la sicurezza, la tutela della salute pubblica e la corretta pianificazione del territorio, finalità che rientrano pienamente tra i motivi imperativi di interesse generale previsti dall’art. 12 del d.lgs. n. 59/2010 e che legittimano l’adozione di limiti territoriali proporzionati e non discriminatori con finalità di sicurezza e tutela ambientale, del tutto estranee a profili concorrenziali.

  Sono ammissibili limiti territoriali non discriminatori e proporzionati per l’accesso all’attività di servizio quando siano giustificati da motivi imperativi di interesse generale, quali sicurezza, salute pubblica e tutela ambientale, e non operino come restrizioni economiche o concorrenziali.

Massime di principio

• Nei procedimenti amministrativi a istanza di parte, salvo eccezioni proprie delle procedure selettive disciplinate da un bando, l’amministrazione valuta l’istanza in base alla disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento finale. Le modifiche normative intervenute durante il procedimento si applicano quindi alle pratiche ancora pendenti.
• Prima dell’adozione del provvedimento finale, la mera presentazione di un’istanza e la pendenza del relativo procedimento non consolidano una situazione sostanziale tutelabile come affidamento; occorre una condotta amministrativa chiara, univoca e inequivocabilmente favorevole. Pareri che segnalano criticità sostanziali o la necessità di modificare il progetto non fondano un affidamento al rilascio del titolo.
• La disciplina che stabilisce distanze tra impianti di distribuzione carburanti e ricettori sensibili non ricade nel divieto di vincoli commerciali tra operatori quando persegue finalità di sicurezza, salute, ambiente e pianificazione territoriale, anziché limitare la concorrenza tra impianti.
• Il Comune può individuare, in raccordo con la disciplina urbanistica, i criteri, i requisiti e le caratteristiche delle aree per l’installazione di nuovi impianti di distribuzione carburanti; limiti territoriali non discriminatori e proporzionati possono essere giustificati da motivi imperativi di interesse generale, tra cui la sicurezza e la tutela della salute e dell’ambiente.

Come è indicizzato