Sentenza n. 8128/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza che aveva ordinato di provvedere sull’istanza presentata il 14 agosto 2025 dalla candidata, già esclusa dalla procedura riservata con decreto del 24 maggio 2024. L’esclusione era stata impugnata in un precedente giudizio, definito dal TAR con sentenza n. 15311 del 5 agosto 2025, non impugnata, che aveva dichiarato improcedibile il ricorso per la mancata impugnazione nei termini della graduatoria definitiva e aveva fatto salve ulteriori determinazioni amministrative sulla posizione della candidata. Quest’ultima, ammessa con riserva a un’edizione suppletiva del corso intensivo in esecuzione di una misura cautelare e avendolo completato positivamente, aveva chiesto il riconoscimento del titolo, l’inserimento in graduatoria e l’annullamento in autotutela dell’esclusione. Il Ministero ha dedotto: 1) che il nuovo giudizio riproponeva questioni coperte dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 15311/2025 e che la clausola sulle ulteriori determinazioni non imponeva un riesame; 2) l’assenza di un obbligo di provvedere, trattandosi di istanza di autotutela; 3) l’elusione del consolidamento della graduatoria non impugnata tempestivamente; 4) l’insussistenza dell’inerzia, poiché il decreto del 18 dicembre 2025 aveva rettificato la graduatoria confermando la mancata inclusione della candidata; 5) l’assenza di un titolo o di un’aspettativa qualificata derivanti dal corso, svolto in esecuzione di una misura cautelare poi superata dalla decisione di merito; 6) la contraddittorietà e indeterminatezza del dispositivo di primo grado, che si riferiva a un’istanza del 30 maggio 2024 non risultante agli atti, anziché a quella del 14 agosto 2025. L’appellata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per omessa notifica a una controinteressata non costituitasi in primo grado e ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

L’eccezione preliminare d’inammissibilità dell’appello è respinta: ai sensi dell’art. 94, comma 1, c.p.a., l’impugnazione va notificata alle parti costituite in primo grado, non anche a quelle soltanto evocate ma non costituite. L’appello è accolto. Il Consiglio di Stato rileva che, prima della decisione di primo grado, il Ministero aveva già adottato il decreto del 18 dicembre 2025, depositato nel relativo giudizio, che rettificava la graduatoria e confermava la mancata inclusione della candidata. Tale atto costituiva una determinazione espressa, oggettivamente qualificabile come diniego dell’istanza: non sussisteva quindi silenzio-inadempimento e l’interessata avrebbe dovuto impugnare tempestivamente il provvedimento negativo, come poi ha fatto con distinto ricorso. Il TAR avrebbe dovuto dichiarare improcedibile l’azione avverso il silenzio per sopravvenuta carenza di interesse. Inoltre, la richiesta di riesame aveva natura di sollecitazione dell’autotutela su determinazioni ormai inoppugnabili: l’avvio dell’autotutela è discrezionale e non sussiste un obbligo di legge di avviare il procedimento, né un obbligo di rispondere la cui omissione possa essere fatta valere con l’azione sul silenzio. La clausola della precedente sentenza che faceva salve ulteriori determinazioni amministrative conservava un potere, non imponeva un dovere di rideterminarsi; quella sentenza era di rito e non aveva annullato atti. Il completamento positivo del corso, avvenuto in esecuzione di una misura cautelare con riserva dell’esito di merito, non trasformava il potere di autotutela in un obbligo di provvedere. Le ulteriori censure d’appello sono assorbite. In riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo è respinto, anche per la sopravvenuta carenza di interesse. Spese del doppio grado compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 94, comma 1, c.p.a.

  Dal tenore letterale della norma si evince che l’appello va notificato soltanto alle parti costituite in primo grado e non anche a quelle ivi evocate ma non costituite.

  L’appello deve essere notificato alle parti costituite nel giudizio di primo grado; non è necessaria la notifica alle parti che vi siano state evocate ma non si siano costituite.

• art. 117 c.p.a.

  Il silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione presuppone la presentazione di una formale istanza del privato e l’esistenza di uno specifico obbligo giuridico di provvedere entro un termine normativamente stabilito. Esso non ricorre quando l’amministrazione abbia comunque fornito una risposta che sia oggettivamente qualificabile come diniego implicito dell’istanza, poiché in tal caso l’interessato ha l’onere di impugnare tempestivamente il provvedimento negativo, senza poter esperire l’azione avverso il silenzio.

  L’azione contro il silenzio presuppone un obbligo giuridico di provvedere e l’assenza di una risposta amministrativa. Quando un atto successivo costituisce una determinazione negativa oggettivamente riferibile all’istanza, la tutela va esercitata impugnando quell’atto, non mediante il rito del silenzio.

Massime di principio

• L’azione contro il silenzio-inadempimento richiede un obbligo giuridico dell’amministrazione di provvedere entro un termine e un’effettiva inerzia. Se l’amministrazione ha adottato un atto oggettivamente qualificabile come diniego dell’istanza, l’interessato deve impugnarlo tempestivamente e non può utilizzare l’azione avverso il silenzio.
• La sollecitazione dell’annullamento d’ufficio di un provvedimento ormai inoppugnabile non fa sorgere, di regola, un obbligo dell’amministrazione di avviare il procedimento di autotutela o di rispondere nel merito; la scelta di esercitare tale potere è discrezionale e la sua omissione non integra silenzio-inadempimento.
• La clausola con cui una sentenza fa salve ulteriori determinazioni dell’amministrazione, in assenza di un dispositivo annullatorio o di un ordine espresso di riesame, conserva la possibilità per l’amministrazione di esercitare un potere, ma non impone un dovere di provvedere.
• Ai sensi dell’art. 94, comma 1, c.p.a., l’appello va notificato alle parti costituite in primo grado; l’omessa notifica a un soggetto soltanto evocato ma non costituitosi non determina l’inammissibilità dell’impugnazione.

Come è indicizzato