Sentenza n. 8170/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso e disposto il riesame dell’istanza, con eventuale assegnazione di misure compensative. Ha dedotto che la richiedente non aveva presentato un titolo abilitante rilasciato dall’autorità rumena competente, ma soltanto l’attestato universitario di conclusione di un corso postuniversitario di formazione professionale continua, non idoneo a dimostrare il diritto di esercitare in Romania la professione regolamentata di docente specializzato sul sostegno. Ha inoltre sostenuto di avere svolto una comparazione concreta tra la formazione rumena documentata e il percorso italiano disciplinato dal D.M. 30 settembre 2011, dalla quale sarebbero emerse differenze incolmabili; per questa ragione non sarebbero applicabili misure compensative. L’appellata ha resistito, contestando la mancata richiesta di integrazioni documentali e invocando gli obblighi di soccorso istruttorio e di preavviso di rigetto, richiamando la documentazione sul percorso seguito, comprese le 300 ore di tirocinio, e sostenendo che le eventuali lacune avrebbero dovuto essere colmate mediante misure compensative ai sensi della direttiva 2005/36/CE. Ha anche richiamato i percorsi INDIRE attivati per soggetti con formazione estera.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisivo che l’attestato prodotto fosse un certificato di formazione professionale continua rilasciato dall’università, non un attestato di competenza o titolo abilitante rilasciato dall’autorità rumena competente e idoneo a provare l’abilitazione all’insegnamento di sostegno in Romania. Ha inoltre considerato legittima la comparazione concreta effettuata dal Ministero, comprensiva di contenuti e ore formative, materie, modalità di studio, laboratori, tirocinio e prove finali, che aveva rilevato differenze incolmabili rispetto al percorso italiano. La censura sulla mancata attivazione di misure compensative è stata respinta perché l’incompatibilità accertata non consentiva di colmare le lacune con tali misure. È stata respinta anche la censura relativa al mancato preavviso di diniego e alla necessità di ulteriori integrazioni istruttorie: il diniego era vincolato, fondato sul titolo presentato e su una valutazione analitica, e l’apporto procedimentale della richiedente non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. I percorsi INDIRE, anziché dimostrare la sufficienza della formazione estera, confermano che essa non basta da sola a conseguire l’abilitazione. Spese del doppio grado compensate per le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 11 direttiva 2005/36/CE

  tanto il suddetto parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, quanto il confronto posto in essere dal MIM, portano a concludere nel senso della non riconducibilità del titolo di formazione conseguito in Romania alla figura dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11 della direttiva 2005/36/CE.

  Il titolo estero deve rientrare in una delle categorie di attestato di competenza o titolo di formazione contemplate dalla direttiva; l’attestato universitario di formazione continua in esame non vi è riconducibile.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Risulta così anche l’infondatezza della censura di parte appellata riguardo la mancata predisposizione di misure compensative, essendo stata accertata in concreto un’incompatibilità tale tra l’attestato ottenuto in Romania e il percorso abilitante italiano, da non permettere di rimediare alle lacune riscontrate con misura compensative.

  Le misure compensative non sono dovute quando la comparazione concreta accerta un’incompatibilità tra la formazione estera e il percorso abilitante nazionale tale da non consentire di colmare le lacune.

• art. 13, comma 5, D.M. 249/2010

  Riguardo la necessità del titolo di abilitazione il collegio ribadisce che attualmente l’art. 13, comma 5, del D.M. n. 249 del 2010 esclude che un qualsivoglia effetto abilitante possa discendere, in Italia, dalla sola frequentazione del corso di specializzazione per il sostegno (così Consiglio di Stato VII n° 1501 del 24 febbraio 2026, 7765 del 3 ottobre 2025,7253, 7254 e 7263 del 9 settembre 2025).

  La sola frequenza del corso di specializzazione per il sostegno non attribuisce in Italia l’abilitazione all’insegnamento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Anche sulla base di tali considerazioni, il collegio osserva che la comunicazione del preavviso di diniego, cui ha fatto riferimento il Tar, non avrebbe potuto condurre ad un diverso esito, in quanto l’Amministrazione si è correttamente determinata sulla base del titolo che era stato presentato per il riconoscimento e che il Ministero ha dimostrato, anche sulla base di analitica valutazione del percorso di studi, che il riconoscimento non era possibile e che nemmeno tale esito di valutazione richiedeva l’esercizio di ulteriori poteri istruttori.

  Il mancato preavviso di diniego non determina l’annullamento quando il provvedimento è vincolato, fondato sul titolo presentato e su una valutazione analitica, e la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto modificarne l’esito.

Massime di principio

• Il riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro presuppone che il titolo prodotto sia riconducibile alle categorie previste dalla direttiva 2005/36/CE e attesti il possesso della qualifica necessaria per esercitare la professione regolamentata nello Stato d’origine; un attestato di mera formazione professionale continua non equivale, di per sé, a un titolo abilitante.
• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale, l’amministrazione può comparare concretamente la formazione estera documentata con quella richiesta nell’ordinamento nazionale, considerando contenuti, ore, modalità didattiche, laboratori, tirocinio e prove finali.
• Le misure compensative non sono necessarie quando la comparazione accerta un’incompatibilità tra la formazione estera e il percorso abilitante nazionale tale da rendere le lacune non rimediabili mediante tali misure.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto e l’omessa richiesta di integrazioni non comportano l’annullamento se il diniego è vincolato, la documentazione presentata è stata analiticamente valutata e l’apporto partecipativo non avrebbe potuto determinare un esito diverso.

Come è indicizzato