Sentenza n. 2172/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata nella gara aggiudicata a Italgas Reti nel 2020, ha impugnato il riscontro comunale del 5 novembre 2025 alla propria istanza del 7 agosto 2025, con la quale chiedeva di esigere dalla concessionaria l’applicazione dello sconto tariffario offerto, pari al 100%, e di risolvere il contratto in caso di inadempimento, così da consentire il proprio subentro o, in subordine, la riedizione della gara. La controversia riguardava il calcolo dello sconto: la ricorrente sosteneva che la percentuale dovesse essere applicata alla base di calcolo fissata negli atti di gara con riferimento ai valori al 31 dicembre 2013, per un importo annuo indicato in circa 2,3 milioni di euro; il gestore aveva invece comunicato all’ARERA uno sconto annuo di 700.352 euro, calcolato sui valori VIR-RAB successivamente aggiornati. Con un unico motivo, articolato in due profili, la ricorrente ha dedotto violazione dei principi di concorrenza, parità di trattamento e trasparenza, del divieto di modifica sostanziale della concessione, dell’art. 13, comma 1, lett. a), d.m. 226/2011 e dell’art. 14, comma 1, d.lgs. 164/2000, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, irragionevolezza e disparità di trattamento. Ha sostenuto che il Comune, avallando un’applicazione dello sconto difforme dall’offerta, avesse consentito una modifica sostanziale delle condizioni economiche di aggiudicazione e che l’aggiornamento della RAB non potesse ridurre il valore assoluto dello sconto. Ha inoltre chiesto l’inefficacia dell’asserito accordo modificativo e la condanna del Comune a ottenere la rettifica delle comunicazioni tariffarie e, in mancanza, a risolvere il contratto. Comune e concessionaria hanno eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa, sostenendo che la lite riguardasse l’interpretazione e l’adempimento di obbligazioni patrimoniali nella fase esecutiva della concessione; sono state sollevate anche eccezioni di carenza di interesse e legittimazione.

La decisione

Il TAR ha accolto l’eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione e ha dichiarato inammissibili tutte le domande, senza esaminarne il merito né decidere le ulteriori eccezioni di carenza di interesse o legittimazione. Per individuare la giurisdizione ha considerato il petitum sostanziale: benché fossero formulate domande di annullamento, accertamento e condanna, la questione centrale era stabilire il contenuto dell’obbligazione economica assunta dalla concessionaria e verificare se lo sconto fosse stato esattamente applicato. La nota comunale era una valutazione resa quale controparte contrattuale, basata sull’interpretazione del contratto e degli atti di gara, e non esprimeva un potere autoritativo né approvava o formalizzava una rinegoziazione. Anche la richiesta di risoluzione, subentro o riedizione della gara presupponeva l’accertamento dell’inadempimento contrattuale, attività relativa a un rapporto paritetico. La controversia attiene quindi alla fase esecutiva e a un profilo patrimoniale della concessione, escluso dalla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni pubbliche; la cognizione spetta al giudice ordinario. Il giudizio può essere riproposto davanti a quest’ultimo ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., ferme le eventuali preclusioni e decadenze. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Così individuato il petitum sostanziale, la controversia esula dalla giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., che in materia di concessioni di pubblici servizi esclude espressamente le controversie “concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di pubblici servizi non comprende le controversie concernenti corrispettivi e obbligazioni patrimoniali della fase esecutiva.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Il giudizio potrà essere riproposto nel termine indicato dall’art. 11, comma 2, cod. proc. amm. dinanzi al giudice ordinario, ferme restando le preclusioni e le decadenze eventualmente intervenute.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario nel termine previsto, restando ferme eventuali preclusioni e decadenze.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di pubblici servizi, la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato considerando la causa petendi e l’intrinseca natura della posizione dedotta, non la sola forma delle domande o la prospettazione soggettiva della parte.
• Dopo la stipulazione della concessione, le controversie che richiedono di interpretare l’offerta e le clausole contrattuali e di verificare l’esatto adempimento di obbligazioni patrimoniali appartengono alla giurisdizione ordinaria, salvo che l’amministrazione eserciti un potere autoritativo tipizzato dalla legge.
• La contestazione dell’interpretazione comunale di una clausola economica non trasforma, di per sé, una controversia sull’adempimento del contratto in una controversia pubblicistica sulla modifica sostanziale della concessione: occorre che sia concretamente individuabile un atto con cui l’amministrazione eserciti il potere pubblico approvando o formalizzando la rinegoziazione.
• La richiesta di risoluzione della concessione, di subentro del concorrente o di riedizione della gara non muta la natura della controversia quando tali utilità presuppongono l’accertamento dell’inadempimento di obblighi contrattuali, che resta devoluto al giudice ordinario.

Come è indicizzato