L.R. Toscana 53/2001

Disciplina dei commissari nominati dalla Regione Toscana

La legge regionale definisce in modo organico quando la Regione Toscana può nominare commissari, quali effetti produce la nomina e come si regolano poteri, responsabilità, spese e cessazione dell’incarico. La disciplina vale nel territorio regionale e si applica ai diversi casi di commissariamento previsti dalla normativa regionale o statale.

Ambito di applicazione e finalità

La legge regola:

• la nomina di commissari da parte della Regione;
• gli effetti del commissariamento sugli enti sostituiti;
• i poteri del commissario;
• il trattamento economico e giuridico;
• le procedure di sospensione, revoca e cessazione.

Per “ente sostituito” si intende il soggetto nei cui confronti è disposto il commissariamento per l’esercizio di funzioni o attività di uno o più organi.

Presupposti per la nomina

La Regione può nominare commissari in più ipotesi:

• quando la nomina o il potere sostitutivo sono espressamente previsti da leggi statali o regionali;
• quando la legge attribuisce alla Regione poteri straordinari connessi a situazioni di necessità e urgenza;
• per gli enti su cui la Regione esercita vigilanza, quando occorre sostituire gli organi per situazioni che compromettono il funzionamento dell’ente o per compiere atti obbligatori e inadempiuti;
• per enti, aziende, agenzie e altri organismi pubblici dipendenti istituiti con legge regionale, anche per garantire continuità amministrativa se gli organi ordinari sono decaduti, sciolti o impossibilitati a funzionare per dimissioni;
• quando la legge regionale prevede lo scioglimento di enti e occorre procedere alla liquidazione.

La Regione può inoltre nominare commissari per lo svolgimento di attività e funzioni regionali in situazioni straordinarie e temporanee che richiedono un esercizio unitario e tempestivo di più funzioni; in tali casi la nomina può avvenire anche in deroga alla disciplina regionale sull’organizzazione del personale, salve le competenze degli organi di direzione politica.

Diffida e preavviso prima della nomina

Di regola, salvo necessità e urgenza, la nomina dei commissari per i casi di sostituzione degli enti è preceduta da diffida o preavviso.

La diffida è richiesta quando si procede per inadempimento dell’ente o per situazioni che ne pregiudicano il regolare funzionamento. Essa:

• contesta l’inadempimento o le irregolarità;
• indica i presupposti di legge della nomina;
• indica effetti e obblighi derivanti dalla nomina;
• assegna un termine congruo per adempiere.

Per gli enti locali, nei casi di sostituzione da parte del Presidente della Giunta regionale a seguito di inadempimento di atti obbligatori per legge regionale, la diffida va effettuata, di norma, entro 60 giorni dall’istanza o dall’accertamento d’ufficio dei presupposti. L’ente locale che abbia disciplinato autonomamente i propri poteri sostitutivi deve comunicarlo alla Regione entro quel termine o dopo la diffida; la Regione adegua conseguentemente il procedimento.

Il preavviso si applica invece quando la nomina è prevista per l’esercizio unitario di funzioni e attività o per realizzare interventi o opere di interesse pubblico che coinvolgono una o più amministrazioni. Il preavviso indica funzioni, attività, interventi o opere, presupposti di legge ed effetti della nomina. Se le amministrazioni dichiarano di voler provvedere autonomamente, la Regione può concedere un ulteriore termine; in caso di inutile decorso o di ritardi può procedere alla nomina.

Atto di nomina e durata dell’incarico

La nomina è disposta, di regola, con decreto del Presidente della Giunta regionale, salvo diversa attribuzione di competenza. Per enti, aziende, agenzie e altri organismi pubblici dipendenti istituiti con legge regionale, la competenza è esclusivamente del Presidente.

L’atto di nomina deve indicare:

• funzioni, attività e atti da compiere;
• durata dell’incarico;
• eventuale indennità e rimborsi spese;
• effetti e obblighi derivanti dalla nomina;
• altri elementi richiesti dalla legge.

Se il commissariamento riguarda interventi o opere di interesse pubblico, devono essere indicati anche gli stanziamenti comunitari, statali, regionali o locali destinati allo scopo.

Per i casi di decadenza degli organi di enti pubblici dipendenti derivante dal decorso del termine previsto dalla disciplina transitoria sul rinnovo degli organi amministrativi, il mandato commissariale non può eccedere 45 giorni dal giorno successivo alla scadenza del termine medesimo.

Nei casi relativi agli enti locali, il Presidente della Giunta deve nominare il commissario entro 30 giorni dall’inutile decorso del termine fissato nella diffida, salvo termine diverso previsto dalla legge regionale.

Atti aggiuntivi e modifiche del mandato

L’organo che ha nominato il commissario può impartire direttive per lo svolgimento dell’incarico. Può inoltre rideterminare il contenuto del mandato:

• per realizzare le finalità originarie della nomina;
• per conseguire le finalità connesse alla cessazione o alla prosecuzione dell’attività commissariale;
• per adeguarsi a eventi straordinari o imprevisti successivi alla nomina, non imputabili a inadempimenti del commissario.

Gli atti aggiuntivi producono gli stessi effetti dell’atto di nomina.

Effetti della nomina e imputazione degli atti

Dalla data dell’atto di nomina, il commissario sostituisce a tutti gli effetti gli organi ordinari dell’ente sostituito per le funzioni, le attività e gli atti indicati nell’atto stesso.

Le funzioni svolte, gli atti compiuti e i rapporti instaurati dal commissario sono imputati direttamente all’ente sostituito, salvo diversa disposizione di legge. Gli oneri finanziari dell’attività commissariale, compreso il contenzioso, sono a carico dell’ente sostituito.

Quando la nomina è preceduta da diffida o preavviso, il commissario, insediandosi, verifica se l’ente abbia adempiuto entro la data di ricevimento della comunicazione dell’atto di nomina. Se l’ente ha adempiuto nei termini, il commissario procede secondo le regole sulla cessazione; altrimenti esercita i compiti attribuiti. L’eventuale adempimento non elimina gli oneri finanziari dell’attività già svolta.

L’ente sostituito deve provvedere alle spese, comprese indennità e rimborsi del commissario, effettuando entro 60 giorni le eventuali variazioni di bilancio. Se il commissariamento riguarda più amministrazioni, l’atto di nomina stabilisce i criteri di ripartizione delle spese; per consorzi o altre forme associative tra enti locali la ripartizione può avvenire secondo quota di partecipazione o, in mancanza, secondo la popolazione residente.

In caso di mancato adempimento degli obblighi di spesa e se l’atto di nomina non dispone diversamente, l’organo nominante può, previa diffida, attribuire al commissario il potere di compiere gli atti necessari all’accertamento delle entrate e al pagamento degli oneri.

Gli enti sostituiti devono collaborare con il commissario e mettergli a disposizione le proprie risorse strumentali e professionali, previa autorizzazione dei rispettivi rappresentanti legali.

Se, durante il commissariamento, le funzioni passano per legge a un ente diverso da quello sostituito, tale conferimento opera dal giorno successivo alla dichiarazione di cessazione dell’attività commissariale, salvo diversa previsione. Restano comunque fermi gli effetti prodotti nei confronti del soggetto sostituito.

La Regione risponde verso il commissario solo delle obbligazioni espressamente poste a suo carico nell’atto di nomina.

Quando il commissario è nominato per poteri straordinari o per attività che coinvolgono la Regione e altre amministrazioni, l’atto di nomina deve stabilire chi sopporta gli effetti delle attività compiute e come sono ripartiti gli oneri. Se il commissariamento è disposto per attività regionali straordinarie, gli atti e i rapporti sono imputati direttamente alla Regione e gli oneri aggiuntivi gravano sul bilancio regionale, con possibilità di recupero delle somme dagli enti inadempienti.

Restano ferme le eventuali norme che prevedano l’addebito delle spese a soggetti pubblici o privati tenuti a determinate attività o interventi.

Poteri operativi del commissario

Il commissario esercita le funzioni e i poteri indicati nell’atto di nomina e adotta gli atti tipici dell’organo sostituito, oppure, nei casi previsti, degli organi regionali.

Non può delegare le funzioni e i poteri conferiti.

Può utilizzare procedure amministrative semplificate previste dalla legge e richiedere finanziamenti, contributi e sovvenzioni relativi alle attività affidate.

Quando necessario, può operare mediante conferenza di servizi per acquisire intese, concerti, nulla osta e assensi di altre amministrazioni pubbliche.

Gli atti del commissario sono sottoposti agli stessi controlli previsti per gli atti dell’organo ordinario. Nei casi di attività commissariali straordinarie, l’atto di nomina può prevedere forme di controllo specifiche o semplificate, anche in deroga alla disciplina regionale generale.

Se il commissario non può usare il personale dell’ente sostituito o questo non è sufficiente, può avvalersi di collaboratori o consulenti esterni solo se l’atto di nomina lo consente e nei limiti fissati. Nei casi di commissariamento regionale per attività straordinarie, la Regione può attivare contratti a termine o incarichi professionali, anche in deroga alla disciplina regionale sui contratti, restando ferme le limitazioni espressamente richiamate.

Per interventi o opere di interesse pubblico da realizzare mediante appalto o concessione, l’attività del commissario è limitata agli atti necessari per la conclusione delle procedure di aggiudicazione e per la stipula dei relativi contratti. La prosecuzione dell’attività commissariale oltre tale fase può essere disposta solo nei casi previsti dalla legge.

Se l’attività lo richiede, l’atto di nomina o un successivo atto aggiuntivo può attribuire al commissario anche poteri di acquisizione o alienazione di beni, occupazione, espropriazione e atti preparatori; in tali casi deve essere indicato anche chi sopporta gli oneri e a chi sono imputati i beni acquisiti.

Alla scadenza, il commissario deve presentare una relazione dettagliata sull’attività svolta, sui risultati conseguiti, sulle spese sostenute, sugli eventuali incarichi affidati e sui contenziosi insorti. I commissari nominati dal Presidente della Giunta trasmettono inoltre alle strutture regionali competenti gli elementi necessari alla verifica dell’attività.

Anticipazioni finanziarie

Se l’ente sostituito non dispone delle risorse necessarie e non può tempestivamente adottare gli atti di copertura delle spese, il commissario può chiedere alla Regione un’anticipazione, informandone il rappresentante legale dell’ente.

La Regione può anticipare parte o tutte le somme occorrenti, comprese quelle per indennità e rimborsi del commissario, per assicurare la realizzazione tempestiva delle finalità del commissariamento. Le somme anticipate sono recuperate senza interessi mediante rateizzazione entro un anno dalla cessazione dell’attività commissariale. Il dirigente della struttura competente dispone le anticipazioni con proprio decreto, definendo termini e modalità di recupero.

Trattamento economico e requisiti dei commissari

L’incarico è onorario e comporta l’esercizio di pubbliche funzioni. Al commissario può essere riconosciuta un’indennità forfetaria e il rimborso delle spese sostenute.

I commissari devono essere scelti tra soggetti con adeguata qualificazione professionale o esperienza amministrativa, anche in relazione alla carica ricoperta. Il regolamento attuativo stabilisce anche requisiti di onorabilità, considerando eventuali procedimenti penali in corso.

Se il commissario è dipendente di altra amministrazione pubblica, la nomina richiede l’autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza. Se il commissario è dipendente regionale, occorre verificare la compatibilità con il servizio e con le funzioni già svolte; in caso di incompatibilità, l’atto di nomina può prevedere:

• aspettativa senza assegni, utile a fini di quiescenza, previdenza e anzianità;
• riduzione fino al 50% dell’indennità se l’incarico limita l’impegno lavorativo fino a tale soglia.

In caso di urgenza, la verifica dei requisiti e delle condizioni può avvenire entro 10 giorni dalla nomina.

Sospensione, revoca e responsabilità

Se il commissario è temporaneamente impossibilitato a svolgere il mandato per un periodo significativo, può esserne sospeso l’incarico e nominato un sostituto, oppure può essere revocato.

La revoca è disposta se vengono meno i requisiti o le condizioni per la nomina, oppure in caso di inadempienze o gravi irregolarità nell’esecuzione del mandato. I provvedimenti sono adottati dall’organo che ha nominato il commissario.

Durante la sospensione non spettano indennità né rimborsi spese. In caso di revoca per inadempienze o gravi irregolarità, l’indennità può essere ridotta in tutto o in parte, secondo quanto stabilito nell’atto di revoca. Il commissario risponde delle gravi irregolarità accertate verso gli organi dell’ente che sopporta gli oneri dell’attività commissariale.

Cessazione dell’attività commissariale

La cessazione dell’attività commissariale è dichiarata con decreto:

• dal Presidente della Giunta regionale, per i commissari da lui nominati, previo accertamento della conclusione dell’attività;
• dall’organo competente, per i commissari nominati da altri organi.

La cessazione può riguardare anche solo una parte del mandato. L’atto di cessazione individua, se necessario, i soggetti che subentrano nei rapporti attivi e passivi instaurati dal commissario. Può anche indicare gli atti residui da compiere entro un termine stabilito per garantire la continuità amministrativa e il subentro degli enti sostituiti.

Rapporti con la disciplina delle attività commissariali speciali

La legge si applica anche alle attività commissariali previste da altre leggi statali o regionali vigenti, se compatibile, integrandone la disciplina.

Si applica inoltre ai commissari nominati per poteri straordinari e ai commissari liquidatori previsti dalla normativa, salvo diversa disciplina speciale.

Non si applica all’attività commissariale relativa alla realizzazione delle opere idrogeologiche per il completamento della diga di Bilancino.

Gli enti locali che la legge regionale abilita a esercitare poteri sostitutivi mediante commissari operano secondo la medesima legge e, per quanto non previsto, secondo i propri ordinamenti, che possono essere adeguati ai principi della legge stessa, senza oneri a carico della Regione se non espressamente previsti nelle disposizioni attuative.

Disposizioni attuative e controlli informativi

La Giunta regionale adotta uno o più regolamenti attuativi che disciplinano:

• procedimenti di nomina, sospensione, revoca e cessazione;
• tempi e modalità del parere del comitato tecnico della programmazione per i commissari nominati per attività regionali straordinarie;
• attuazione delle anticipazioni finanziarie;
• requisiti di esperienza, professionalità e onorabilità;
• criteri, limiti minimi e massimi delle indennità e dei rimborsi spese.

Gli atti di nomina disposti dal Presidente della Giunta sono trasmessi al Consiglio regionale. Inoltre, entro il 31 gennaio di ogni anno, il Presidente presenta al Consiglio una relazione sulle attività commissariali in corso e su quelle concluse nell’anno precedente.

Regime transitorio, abrogazioni e copertura finanziaria

Le disposizioni della legge si applicano anche alle attività commissariali in corso alla data di entrata in vigore, disposte dal Presidente della Giunta regionale, con decorrenza dai decreti di adeguamento emanati entro 90 giorni.

Per le attività commissariali rientranti nelle ipotesi di prosecuzione dell’attività, l’eventuale prosecuzione deve essere disposta entro 60 giorni dall’entrata in vigore.

Le attività commissariali per opere o interventi in appalto o concessione, se già concluse nella fase di aggiudicazione e contratto, cessano di diritto il sessantesimo giorno successivo all’entrata in vigore, salvo diversa disciplina transitoria. In tale termine sono individuati anche i soggetti subentranti nei rapporti, nei beni acquisiti e nelle controversie, oltre alla definizione degli oneri a carico degli enti sostituiti.

Fino all’entrata in vigore dei regolamenti attuativi continuano ad applicarsi, se compatibili, le disposizioni di una precedente deliberazione della Giunta regionale.

La legge abroga la precedente legge regionale n. 45 del 1994 e l’articolo 15 della legge regionale n. 61 del 1995. I richiami alla disciplina abrogata si intendono sostituiti dal richiamo alla presente legge.

Aspetti finanziari

Per l’anno 2001 la copertura degli oneri è assicurata con gli stanziamenti previsti nel bilancio di previsione 2001, con previsione di capitoli specifici per:

• anticipazioni agli enti sostituiti;
• spese per gestioni commissariali a carico della Regione;
• rimborsi dalle amministrazioni o enti competenti per le anticipazioni.

Per gli esercizi successivi la copertura è demandata alla legge annuale di bilancio.