Sentenza n. 6211/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le concessionarie hanno impugnato la sentenza del TAR Liguria n. 945/2024, che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento del MIT prot. 4232 del 12 febbraio 2024. Hanno dedotto, con un unico articolato motivo, violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., violazione dell’art. 20 l. 241/1990 ed eccesso di potere per ingiustizia, contraddittorietà con precedenti determinazioni, irragionevolezza ed erroneità dei presupposti. In particolare, hanno sostenuto che l’inerzia ministeriale protrattasi per oltre due anni avrebbe determinato la formazione del silenzio-assenso sul ribasso del 9,869% comunicato dalla concessionaria; che le prestazioni erano state affidate e in larga parte eseguite; che si era quindi consolidato un affidamento giuridicamente tutelabile, tale da impedire una successiva modifica unilaterale del ribasso senza l’attivazione di un procedimento formale di autotutela; e che il provvedimento ministeriale avrebbe costituito un esercizio tardivo e immotivato del potere di vigilanza, in violazione dei principi di certezza, legittimo affidamento e leale collaborazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR Liguria. Ha ritenuto che la determinazione del ribasso non costituisca un provvedimento autoritativo o autorizzatorio cui sia subordinata l’attività privata, bensì l’applicazione e la verifica di una regola convenzionale del rapporto concessorio. In base alla convenzione, il concessionario deve calcolare il ribasso applicando il criterio dei contratti similari, mentre il concedente deve verificare la conformità della procedura alla regola convenzionale e la correttezza del risultato. L’atto ministeriale interviene quindi nell’esercizio della vigilanza successiva sull’attività del concessionario e non come atto abilitativo preventivo; la fattispecie è pertanto estranea all’ambito di applicazione del silenzio-assenso previsto dall’art. 20 l. 241/1990. Il Collegio ha inoltre escluso la formazione di un legittimo affidamento, rilevando che, prima del decreto di approvazione n. 12996 del 19 maggio 2022, non poteva essere definito il ribasso approvabile e applicabile nei rapporti tra concedente e concessionaria. Le spese di giudizio sono state compensate per la difficoltà di accertamento della vicenda fattuale.

Norme richiamate

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si applica quando l’atto richiesto non costituisce un provvedimento autoritativo o autorizzatorio preventivo, ma consiste nella verifica successiva dell’applicazione di una regola convenzionale del rapporto concessorio.

• art. 97 Cost.

  Il richiamo ai principi di buon andamento e ragionevolezza non consente di qualificare come silenzio-assenso l’inerzia dell’amministrazione in una fattispecie estranea all’ambito applicativo dell’art. 20 l. 241/1990.

• art. 63 Direttiva 2004/18/CE

  È richiamato quale base della disciplina degli affidamenti infragruppo effettuati dal concessionario, senza costituire la disposizione decisiva della controversia.

• d.lgs. 264/2006

  È richiamato quale normativa di recepimento della direttiva relativa alla sicurezza delle gallerie, nell’ambito degli interventi oggetto dell’affidamento infragruppo.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso non trova applicazione quando l’attività dell’amministrazione non consiste nel rilascio preventivo di un’autorizzazione o di altro provvedimento abilitativo, ma nella verifica successiva della conformità dell’attività del privato a una regola convenzionale del rapporto concessorio.
• Nel rapporto concessorio, quando la convenzione affida al concessionario il calcolo di un parametro economico secondo criteri predeterminati e attribuisce al concedente il compito di verificarne la correttezza, la determinazione del concedente costituisce esercizio di vigilanza convenzionale e non provvedimento autorizzatorio soggetto a silenzio-assenso.
• Non può configurarsi un legittimo affidamento sulla definitività di un parametro economico applicabile nei rapporti tra concedente e concessionario quando, al momento dell’inerzia amministrativa, il presupposto necessario per determinarlo non era ancora stato definito mediante il provvedimento di approvazione previsto nel procedimento concessorio.

Come è indicizzato