Cassazione Civile, Sentenza n. 36592/2022 del 14/12/2022

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza della Corte d'appello di Milano che aveva dichiarato nullo il provvedimento della Provincia di Sondrio del 8 ottobre 2014 di decadenza parziale dal contributo in conto capitale (concessione del 27/05/2002) per mancato mantenimento della destinazione agrituristica dell'immobile. La Provincia aveva eccepito la nullità della sentenza di appello per carenza di motivazione, contestando in particolare l'interpretazione del termine procedurale di cui all'art. 7 lett. c) del decreto dirigenziale regionale n. 3562/2004 (la Corte d'appello aveva ritenuto che la Provincia avesse violato il termine indicato "entro e non oltre 30 giorni" fra ricezione delle controdeduzioni e adozione del provvedimento decadenziale).

La decisione

La Corte di legittimità ha respinto il ricorso della Provincia di Sondrio. Ha ritenuto infondata la censura di carenza di motivazione: la corte d'appello aveva motivato in modo coerente il proprio ragionamento interpretativo, confrontando le diverse formulazioni dei termini procedurali previsti dall'art. 7 lett. b) e lett. c) del decreto regionale e valorizzando il contesto normativo e la natura delle attività istruttorie. Ne è derivato che, non risultando svolte attività istruttorie successive alle controdeduzioni e essendo decorso un lapsus temporis di circa sette mesi, il provvedimento decadenziale è stato dichiarato nullo dall'appello e la Cassazione ha confermato tale esito. La Provincia è stata condannata alle spese di lite e ad eventuale versamento integrativo del contributo unificato.

Norme richiamate

• D.G.R. Regione Lombardia n. 3562 del 5 marzo 2004 (decreto dirigenziale, Manuale delle procedure - allegato n.4)

  art. 7 lett. b) "entro i quindici giorni successivi dal ricevimento della nota da parte dell'interessato"; art. 7 lett. c) "entro e non oltre 30 giorni successive alla verifica di cui al punto b)"

  La corte d'appello ha interpretato la diversa formulazione testuale come indicativa di un termine rafforzato per l'adozione del provvedimento decadenziale dopo l'istruttoria. Da ciò ha ritenuto che, in assenza di ulteriori istruttorie dopo le controdeduzioni, il decorso di sette mesi determinasse la nullità del provvedimento emesso oltre il termine.

• D.G.R. 22 novembre 2000 (Disposizioni attuative del Piano di Sviluppo Rurale 2000-2006)

  art. 8.7 (obbligo di mantenimento della destinazione agrituristica "per almeno 10 anni" per le opere)

  Fissa l'obbligo temporale di mantenimento della destinazione agrituristica a cui è riferibile la proposta di decadenza parziale del contributo; la circostanza del mancato rispetto di tale vincolo è stato il presupposto fattuale dell'accertamento e della contestuale proposta di decadenza.

• Legge 15 maggio 1990, n. 102

  Norma richiamata quale base per le procedure di controllo e per la proposta di decadenza/irrogazione di sanzioni amministrative; la Provincia ha agito ai sensi delle procedure di controllo ex lege 102/90.

• Codice di procedura civile

  art. 360, comma 1, n.4 (motivi di ricorso per cassazione); art. 132, comma 2, n.4 (carenza della motivazione)

  La Provincia ha dedotto vizio di motivazione ai sensi dell'art. 132 c.p.c., ma la Corte di legittimità ha ritenuto il motivo infondato perché la motivazione della corte d'appello è adeguata e comprensibile; il ricorso per cassazione era fondato su art. 360 c.p.c. (vizi di motivazione) ma non superato.

• Decreto-legge n. 137 del 2020, art. 23 comma 8-bis e decreto-legge n. 105 del 2021, art. 7

  Hanno consentito il trattamento in camera di consiglio senza discussione orale, in assenza di richiesta delle parti, per l'udienza fissata il 11/11/2022.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Prevede l'eventuale obbligo, a carico del ricorrente soccombente, di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato; la sentenza registra la sussistenza dei presupposti processuali per tale versamento.

• D.M. 147/2022

  Usato per la liquidazione delle spese di lite a carico della ricorrente in applicazione del principio di soccombenza.

• Codice civile

  art. 1457 (richiamato dalla ricorrente)

  Riferimento richiamato dalla Provincia in tema di essenzialità del termine contrattuale, ma la Corte ha ritenuto la fattispecie non assimilabile alla risoluzione contrattuale, quindi l'argomento non pertinente.

• Disposizioni preliminari del codice civile

  art. 12 disp. prel. cod. civ.

  Rilevante per il criterio interpretativo delle norme amministrative e regolamentari, ossia contestualizzare la lettura delle formule temporali alla natura della norma e alle finalità procedurali.

Massime di principio

• I termini indicati in atti amministrativi vanno interpretati nel contesto e in relazione alla natura dell'attività: la diversa formulazione testuale (es. "entro i 15 giorni" vs "entro e non oltre 30 giorni") può giustificare una diversa portata obbligatoria del termine e la corte può legittimamente valorizzare tale differenza.
• La violazione di un termine procedurale previsto da norme attuative può determinare la nullità del provvedimento sanzionatorio/decadenziale se il termine è inteso come perentorio o se dall'istruttoria non emergono attività successivamente svolte a giustificazione del ritardo.
• Le valutazioni di merito sulla perentorietà dei termini e sulla necessità di attività istruttorie supplementari rientrano nel sindacato del giudice di merito e sono sindacabili in Cassazione solo per vizio di motivazione o errore di diritto.
• Se l'amministrazione intende avvalersi di tempi più lunghi per attività complesse (sopralluoghi, verifiche), è opportuno che documenti esplicitamente tali attività nel provvedimento per evitare il rischio di annullamento per eccesso di ritardo.
• Il richiamo al criterio contrattuale di essenzialità del termine (art. 1457 c.c.) non è automaticamente trasferibile alle procedure amministrative: occorre valutare il carattere dell'atto (normativo/organizzativo vs contratto) e la finalità della norma che stabilisce i termini.
• In presenza di controdeduzioni del destinatario, l'amministrazione ha l'onere di motivare e documentare le ulteriori istruttorie eventualmente compiute prima di adottare un provvedimento definitivo; l'assenza di tale documentazione rafforza la posizione del destinatario nel sindacato giurisdizionale.