Sentenza n. 8169/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Provincia ha riassunto il giudizio di ottemperanza dopo la declaratoria d’incompetenza del TAR Campania, chiedendo l’esecuzione della sentenza del TAR n. 315/2019, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7897/2023. Ha dedotto che, a fronte di una richiesta complessiva di € 7.398.055,75 — di cui € 6.376.247,15 per IVA, € 1.014.123,37 per il mancato trasferimento del personale nel periodo ottobre 2010-maggio 2014 e € 7.685,23 per spese legali d’appello e accessori — la Regione, con decreto n. 118 del 14 maggio 2024, aveva riconosciuto soltanto € 3.257.780,76 a titolo di rimborso IVA, negando che l’obbligo di trasferire beni e personale comportasse obbligazioni pecuniarie. Ha quindi chiesto l’esecuzione del giudicato, il pagamento di ulteriori € 4.140.380,53, il trasferimento di personale e beni, la nomina di un commissario ad acta, un’astreinte e la dichiarazione di nullità del decreto n. 118/2024. La Regione ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione del decreto n. 513/2022, che aveva definito le modalità di calcolo dell’IVA e respinto la pretesa relativa al personale. Nel merito ha contestato le pretese della Provincia. La controversia investe inoltre la quantificazione del rimborso IVA, rispetto alla quale la Regione sostiene che, per le annualità in cui l’imponibile fatturato dalle imprese superava le risorse regionali trasferite, il rimborso IVA debba essere limitato al 10% di queste ultime.

La decisione

La sentenza accoglie parzialmente il ricorso. Respinge l’eccezione di inammissibilità: il decreto n. 513/2022 era stato adottato prima della formazione del giudicato e, quanto all’IVA, riguardava soltanto il periodo gennaio-maggio 2014, rinviando a un successivo provvedimento per le altre annualità; inoltre non decideva direttamente sull’obbligo di trasferire personale e beni né sulle spese di lite. Accoglie la domanda di ottemperanza per il mancato trasferimento del personale tra ottobre 2010 e maggio 2014: poiché il periodo è esaurito, l’esecuzione in forma specifica è impossibile e spetta il risarcimento per equivalente, indipendentemente dalla colpa dell’amministrazione e anche se le sentenze ottemperande non avevano espressamente liquidato una somma per tale causale. La Regione è condannata a risarcire il danno secondo i costi del personale necessario alle attività trasferite, individuando entità, inquadramento e retribuzione in base alla disciplina regolamentare applicabile ratione temporis, in particolare alla D.G.R. n. 3810/2003 e agli atti connessi o modificativi; dovrà formulare una proposta entro 60 giorni. La domanda relativa ai beni è respinta, non essendo state offerte specifiche allegazioni o prove. Sulle spese legali, la pretesa degli oneri previdenziali e assistenziali riflessi è respinta, mentre è riconosciuta la quota IRAP, quale debito tributario a carico dell’ente; la Regione deve corrispondere le somme non ancora pagate, comprensive dell’IRAP, entro 60 giorni. La quantificazione dell’IVA resta da decidere: il Collegio dispone che entrambe le parti chiariscano se, nelle annualità in cui l’imponibile fatturato superava le risorse regionali trasferite, la Regione abbia rimborsato anche la quota di imponibile eccedente e se vi siano contestazioni. Il giudizio prosegue alla camera di consiglio del 18 marzo 2027; le spese sono riservate alla decisione definitiva. Non sono ancora definite le ulteriori richieste di commissario ad acta, astreinte e nullità del decreto n. 118/2024.

Norme richiamate

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Per questo, ben la domanda avanzata dalla ricorrente trova fondamento nell’art. 112, comma 3, Cod. proc. amm., che riguarda appunto il risarcimento per equivalente dei danni connessi «all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato […]», e che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha chiarito avere funzione sostitutiva del bene della vita spettante, e perciò prescindere dall’elemento soggettivo della colpevolezza dell’amministrazione (su tutte, Cons. Stato, Ad. plen., 12 maggio 2017, n. 2).

  Il risarcimento per equivalente previsto in sede di ottemperanza sostituisce il bene della vita quando l’esecuzione in forma specifica del giudicato sia impossibile o manchi, e non richiede la prova della colpevolezza dell’amministrazione.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Per queste ragioni, la Regione Campania va condannata al risarcimento del danno nei confronti della Provincia di Avellino per il mancato trasferimento di personale nei sensi suindicati, sulla base dei criteri di seguito indicati, ai sensi dell’art. 34, comma 4, Cod. proc. amm.: (a) il risarcimento va determinato in ragione dei costi del personale necessario allo svolgimento delle attività trasferite; (b) l’entità, l’inquadramento e la conseguente retribuzione pro capite di tale personale va individuata sulla base delle pertinenti previsioni regolamentari (in specie, D.G.R. n. 3810/2003 ed eventuali atti connessi e modificativi, il tutto nella misura in cui ratione temporis applicabile), in considerazione delle attività trasferite.

  La quantificazione del danno per il mancato trasferimento del personale deve essere effettuata sulla base del costo del personale necessario alle funzioni trasferite, determinandone consistenza, inquadramento e retribuzione secondo le disposizioni regolamentari applicabili nel tempo.

• art. 1, comma 208, l. n. 266/2005

  A tal fine, le contestazioni mosse dalla Regione sono fondate in relazione agli oneri previdenziali e assistenziali, a mente della più recente giurisprudenza secondo cui, in conseguenza dell’introduzione dell’art. 1, comma 208, l. n. 266 del 2005, “l’ente pubblico sopporta un costo minore nella propria difesa in giudizio, poiché gli oneri contributivi sono posti a carico dei dipendenti cui vengono distribuiti gli importi riconosciuti a titolo di rimborso delle spese di lite, sicché «trattandosi di somme che attengono al rapporto retributivo del difensore con il proprio ente di appartenenza, appare evidente che la pretesa di ottenere, a carico della controparte soccombente, il pagamento degli oneri riflessi risulti infondata»” (Cass., Lav., 20 febbraio 2025, n. 4436, che richiama Id., II, 15 marzo 2023, n. 7499, nonché Id., II, 5 febbraio 2024, n. 3242; nello stesso senso, cfr. Cass., Lav., 19 febbraio 2025, n. 4399).

  Gli oneri previdenziali e assistenziali connessi al rimborso delle spese legali, posti a carico dei dipendenti dell’ente cui sono attribuite le somme, non possono essere richiesti alla controparte soccombente.

Massime di principio

• Quando l’esecuzione in forma specifica di un giudicato è divenuta impossibile, il giudice dell’ottemperanza può riconoscere il risarcimento per equivalente quale sostituzione del bene della vita non conseguito; tale tutela non presuppone la colpa dell’amministrazione né un’espressa condanna pecuniaria nella sentenza da eseguire.
• Se l’obbligo giudiziale di trasferire personale per l’esercizio di funzioni amministrative non è stato adempiuto e il periodo cui si riferisce è ormai esaurito, il danno per equivalente va commisurato ai costi del personale necessario alle attività trasferite, individuandone consistenza, inquadramento e retribuzione sulla base della disciplina regolamentare applicabile ratione temporis.
• La domanda di risarcimento per equivalente relativa a beni non trasferiti non può essere accolta in assenza di specifiche allegazioni e di elementi probatori utili a dimostrare il pregiudizio.
• Gli oneri previdenziali e assistenziali riflessi sulle somme liquidate per le spese legali, quando gravano sui dipendenti dell’ente cui le somme sono destinate, non sono dovuti dalla controparte soccombente; l’IRAP, invece, resta a carico dell’ente che ne è soggetto passivo.

Come è indicizzato