Cassazione Civile, Sentenza n. 33584/2025 del 22/12/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza della Commissione tributaria regionale per il Piemonte che aveva confermato l'accertamento comunale ICI relativo all'anno 2011 su porzione di immobile censita (p.t. e p.s.) e concessa in "locazione" per 75 anni ad un canone simbolico a favore della Curia Generalizia dell'Istituto delle Figlie di Santa Maria di Leuca per attività didattica (asilo-nido) e residenza delle suore. Questioni principali: (i) diritto all'esenzione prevista dall'art. 7, comma 1, lett. i) del d.lgs. n. 504/1992 (esenzione per enti non commerciali) in presenza di utilizzazione indiretta dell'immobile; (ii) obbligatorietà del contraddittorio preventivo per tributi locali; (iii) eventuale applicabilità del regime "de minimis" alla luce della decisione della Commissione UE (n. 2023/2103/UE) e della normativa nazionale di recepimento (art.16-bis d.l. 16.9.2024, n.131 conv. L.14.11.2024, n.166) che impatta sul recupero di aiuti ritenuti illegali.

La decisione

La Corte ha ritenuto infondati i primi quattro motivi (tra cui le censure sulla composizione del collegio, sulla motivazione per "copia e incolla" e sull'obbligatorietà generale del contraddittorio preventivo per tributi non armonizzati) e fondati i motivi relativi al possesso dei requisiti per l'esenzione (quinto, sesto, settimo, ottavo e nono). In particolare la Corte ha cassato la sentenza impugnata e ha disposto il rinvio al giudice di merito per approfondire e accertare in concreto: la natura giuridica del rapporto inter partes (locazione vs comodato cum onere); se, in caso di comodato, sussista un collegamento funzionale o strutturale tra comodante e comodatario; se le attività svolte nelle porzioni dell'immobile siano esercitate con modalità commerciali o non commerciali; e se, alla luce dello ius superveniens (decisione Commissione UE 2023 e art.16-bis d.l.131/2024), il regime de minimis impedisca il recupero dell'ICI. La Corte ha disposto che tali accertamenti di fatto siano svolti in sede di merito e che il giudice del rinvio valuti anche l'onere della prova circa il rispetto delle soglie de minimis.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 - art. 7, comma 1, lett. i)

  L'esenzione per immobili di enti non commerciali richiede un requisito soggettivo (ente non commerciale) e un requisito oggettivo (utilizzo esclusivo dell'immobile per attività assistenziali/didattiche ecc.) nonché modalità non commerciali di esercizio dell'attività; tradizionalmente l'utilizzazione indiretta (locazione con canone remunerativo) esclude l'esenzione, mentre il comodato gratuito o a corrispettivo simbolico può consentirla se sussistono particolari condizioni di collegamento tra enti.

• Decisione della Commissione Europea n. 2013/284/UE (19.12.2012)

  Ritenne incompatibile con il mercato interno l'aiuto consistente nell'esenzione ICI concessa a enti non commerciali per attività elencate nell'art.7, comma 1, lett. i), imponendo la necessità di recupero degli aiuti illegali salvo specifiche condizioni.

• Sentenza Corte di Giustizia UE 6 novembre 2018, riunite C-622/16 P C-623/16 P C-624/16 (Montessori)

  Ha stabilito che l'accertamento dell'illegalità di un aiuto e l'ordine di recupero sono consequenziali; le decisioni della Commissione hanno portata generale e inducono l'obbligo di recupero degli aiuti illegali.

• Decisione della Commissione Europea n. 2023/2103/UE (3.3.2023)

  Ha ordinato il recupero dall'Italia degli aiuti derivanti dall'esenzione ICI riconosciuta a enti non commerciali per le attività di cui all'art.7, lett. i), ma ha previsto che singoli aiuti possono non costituire aiuti di Stato se, al momento della concessione, soddisfacevano le condizioni dei regolamenti de minimis o altri regimi compatibili; ha dunque rinviato in più casi alla disciplina de minimis per valutare l'impatto del recupero.

• Regolamento (UE) n. 1407/2013 (de minimis)

  Stabilisce il regime de minimis con soglia (ex 200.000 euro in tre esercizi) e le regole di cumulo; gli aiuti rientranti nei limiti de minimis non sono considerati aiuti di Stato da recuperare; il triennio è mobile e l'onere probatorio sul beneficiario.

• Regolamento (CE) n. 994/98 e precedenti regolamenti de minimis (n.69/2001, n.1998/2006)

  Quadro normativo di riferimento che i regolamenti successivi hanno richiamato; consentono di valutare la compatibilità retroattiva di aiuti riconosciuti come de minimis nei periodi temporali rilevanti.

• Art. 16-bis d.l. 16 settembre 2024, n. 131 conv. L. 14.11.2024, n. 166

  Norma nazionale di recepimento che disciplina il recupero dell'ICI per gli anni 2006-2011 alla luce delle decisioni UE: prevede procedure e condizioni per escludere il versamento quando gli aiuti rientrino nei limiti de minimis o siano altrimenti compatibili con la normativa UE; impone modalità dichiarative e criteri di esclusione del recupero.

• Art. 12, comma 7, legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto del contribuente)

  Prevede, in caso di accesso/ispezione/verifica, termini per il contraddittorio e la nullità dell'atto in caso di mancato rispetto in determinate ipotesi; ma per i tributi non armonizzati non sussiste un obbligo generale di contraddittorio preventivo salvo specifica previsione.

• Art. 51 e art. 360 cod. proc. civ.

  Art. 51 elenca i casi tassativi di astensione del giudice; la Corte ha ribadito stretta interpretazione: il fatto che un giudice abbia deciso una causa analoga in altra annualità non impone astensione. L'art. 360 disciplina i motivi di cassazione (tra cui violazione di legge).

• Art. 118, primo comma, disp. att. cod. proc. civ.

  Consente la motivazione per relationem rispetto a precedenti conformi anche di merito, purché sia resa esplicita l'identità/analogia e la decisione sia autosufficiente per il controllo della motivazione.

Massime di principio

• L'esenzione ICI/IMU per enti non commerciali (art.7, comma 1, lett. i) d.lgs. n.504/1992) richiede sempre verifica del requisito soggettivo (ente non commerciale), del requisito oggettivo (utilizzo esclusivo dell'immobile per attività agevolate) e delle modalità non commerciali di esercizio: l'utilizzo diretto è la regola; l'utilizzo indiretto mediante locazione a corrispettivo remunerativo, di norma, esclude l'esenzione.
• La qualificazione giuridica del rapporto tra proprietario e utilizzatore (locazione vs comodato, e in quest'ultimo caso comodato gratuito vs 'cum onere' con corrispettivo) è decisiva: comodato gratuito o corrispettivo meramente simbolico può consentire l'esenzione se sussiste collegamento funzionale o strutturale fra gli enti e l'uso è non commerciale; il canone remunerativo attribuisce tipicamente carattere lucrativo.
• Se interviene una sopravvenuta normativa o decisione UE (ius superveniens) che incide sulla qualificazione degli aiuti (es. decisione Commissione 2023), il giudice di legittimità può disapplicare la norma precedente e rinviare al merito per nuovi accertamenti di fatto necessari all'applicazione della nuova disciplina (in particolare per valutare il regime de minimis).
• Quando la Commissione UE/CGUE ha dichiarato un regime di esenzione come aiuto illegale, lo Stato è tenuto a recuperare gli importi, salvo che il singolo aiuto risulti compatibile ai sensi dei regolamenti de minimis o altri regimi autorizzati: la soglia de minimis (es. 200.000 euro in tre esercizi) è valutata su periodo mobile e il cumulo degli aiuti rileva; l'onere della prova sul rispetto delle soglie grava sul beneficiario.
• Per le controversie tributarie, la mancata instaurazione del contraddittorio preventivo non invalida automaticamente l'atto impositivo per tributi non armonizzati, salvo specifiche ipotesi previste dalla legge; il contribuente che deduce la violazione deve indicare le concrete questioni che avrebbe potuto dedurre in sede di contraddittorio quando rilevante.
• In sede di impugnazione e cassazione, la corte può motivare per relationem richiamando precedenti anche di merito, purché la decisione sia autosufficiente e renda possibile il controllo della logica argomentativa; la semplice adesione a decisioni anteriori senza valutazione delle censure può determinare la cassazione e il rinvio.