Sentenza n. 2088/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, ventiduesimo in una procedura per soli titoli indetta per il rilascio di sette licenze di gondoliere pubblico, ha chiesto al Comune di verificare il requisito di idoneità fisica e l’effettuazione degli esami tossicologici da parte dei candidati che lo precedevano, di escludere o dichiarare decaduti quelli privi del requisito e di completare la procedura. Con il ricorso introduttivo ha dedotto violazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990, del regolamento comunale e degli artt. 1 e 8 del bando, nonché eccesso di potere e violazione dei principi di buon andamento, economicità ed efficienza: a suo avviso, gli esami tossicologici erano necessari già alla data della domanda e un certificato di idoneità basato soltanto su elementi sintomatici non poteva sostituirli né essere regolarizzato successivamente. Ha sostenuto che cinque assegnatari e quattro candidati ulteriori non avevano effettuato gli esami al momento della domanda. Con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento del 18 giugno 2025 e le licenze rilasciate il 19 giugno 2025 a cinque assegnatari, deducendo: (I) violazione del bando e delle norme richiamate, perché l’omissione degli esami avrebbe dovuto comportare esclusione o decadenza; (II) violazione degli artt. 2, 3 e 6 della legge n. 241/1990 e dell’art. 46, comma 2, c.p.a., difetto di motivazione e istruttoria, erronea valutazione dei presupposti e violazione di trasparenza e buona fede, non essendo esplicitati controlli, responsabili e ragioni dell’accettazione dei certificati sintomatici; (III) incompetenza, violazione dell’art. 8, comma 3, del bando, difetto di istruttoria e sviamento, poiché i controlli sarebbero spettati alla Commissione giudicatrice o all’ufficio concorsuale, non al Servizio Trasporti e Concessioni Acquee. Il Comune e i controinteressati hanno eccepito, tra l’altro, ne bis in idem, carenza di interesse e mancato superamento della prova di resistenza; hanno sostenuto che il protocollo del 2014, richiamato dal bando, consentiva la certificazione su base sintomatica e che il protocollo del 2022 riguardava invece i requisiti per l’esercizio del servizio.

La decisione

Il ricorso introduttivo avverso il silenzio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: nel corso del giudizio il Comune ha rilasciato le sette licenze, prodotto i relativi atti e chiarito di avere verificato i requisiti degli assegnatari, indicando anche i criteri seguiti. L’amministrazione ha quindi esercitato il potere cui era diretta la diffida e non sussiste più interesse a ottenere una pronuncia che le imponga di provvedere. Le contestazioni sulla sufficienza dei certificati, sulle modalità dei controlli e sull’interpretazione del bando riguardano la legittimità delle determinazioni adottate, non l’oggetto dell’azione avverso il silenzio. I motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di interesse: il ricorrente, ventiduesimo e non inserito nella graduatoria definitiva parziale, non ha dimostrato che l’annullamento delle cinque licenze gli procurerebbe un’utilità concreta, poiché le licenze eventualmente disponibili spetterebbero prima ai candidati collocati in posizione anteriore. Anche ipotizzando l’esclusione dei cinque assegnatari, dei quattro ulteriori candidati indicati e di un concorrente già escluso, il ricorrente non raggiungerebbe una posizione utile; l’eventuale esclusione di altri candidati è una mera eventualità e non supera la prova di resistenza. Il Collegio ha inoltre respinto nel merito le censure aggiunte: il bando rinviava al protocollo del 2014, che consentiva, in caso di rifiuto degli accertamenti, la certificazione su base sintomatica, sufficiente per la partecipazione; il rilascio delle licenze, una volta verificati i requisiti, era attività vincolata e non richiedeva motivazione ulteriore; il Servizio Trasporti e Concessioni Acquee era competente al rilascio, mentre la Commissione svolgeva la fase di valutazione e formazione della graduatoria. La decisione precisa che, per l’esercizio del servizio secondo la disciplina vigente, il protocollo del 2022 richiede invece gli esami tossicologici e che il Comune deve verificare il possesso e il mantenimento dell’idoneità psicofisica degli assegnatari. Spese compensate, anche in considerazione della tardiva risposta alla diffida.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  È venuto meno l’interesse a ottenere una pronuncia che imponga al Comune di rispondere alla diffida. Il ricorso introduttivo deve conseguentemente essere dichiarato improcedibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La sopravvenuta adozione delle determinazioni amministrative richieste, con conseguente cessazione dell’inerzia, fa venir meno l’interesse all’azione contro il silenzio e determina l’improcedibilità del ricorso.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Le contestazioni relative alla sufficienza delle certificazioni, alle modalità dei controlli e alla correttezza dell’interpretazione del bando attengono invece alla legittimità delle determinazioni assunte e ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. non costituiscono l’oggetto del giudizio avverso il silenzio.

  Nel giudizio avverso il silenzio si può ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere, non una pronuncia sulla legittimità delle determinazioni di merito adottate dall’amministrazione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La contestazione, con la quale il ricorrente censura l’operato del Comune per non avere escluso i vincitori, si riverbera dunque sul contenuto e sugli effetti della futura attività di verifica, e risulta dunque formulata in violazione del disposto di cui all’art. 34, comma 2, perché diretta a ottenere una pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; nel caso deciso, il passaggio è riportato quale motivazione della precedente sentenza, mentre la decisione attuale fonda l’esito dei motivi aggiunti anche sulla mancanza di un interesse concreto e attuale.

• art. 1, comma 1, lett. h), del bando

  La disposizione relativa agli esami tossicologici deve quindi essere letta in connessione con il richiamo alle modalità di accertamento stabilite dal protocollo vigente alla data di pubblicazione del bando – il protocollo del 2014 – il quale in caso di rifiuto dell’interessato di sottoporsi agli accertamenti, consentiva il ricorso all’accertamento del requisito su base sintomatica.

  Per la partecipazione alla procedura, il rinvio del bando al protocollo vigente alla data della sua pubblicazione rendeva sufficiente anche una certificazione di idoneità su base sintomatica, senza necessità inderogabile di esami tossicologici.

• art. 8, comma 3, del bando

  L’art. 8, comma 3, del bando faceva inoltre riferimento ai controlli svolti dalla Commissione giudicatrice o dall’ufficio competente, senza riservare ogni verifica alla Commissione né richiederne la riconvocazione.

  La previsione non attribuiva in via esclusiva alla Commissione giudicatrice tutti i controlli successivi alla valutazione dei titoli e consentiva che fossero svolti dall’ufficio competente.

• protocollo comunale del 2014

  La disposizione relativa agli esami tossicologici deve quindi essere letta in connessione con il richiamo alle modalità di accertamento stabilite dal protocollo vigente alla data di pubblicazione del bando – il protocollo del 2014 – il quale in caso di rifiuto dell’interessato di sottoporsi agli accertamenti, consentiva il ricorso all’accertamento del requisito su base sintomatica.

  Il protocollo del 2014, richiamato dal bando, ammetteva la certificazione su base sintomatica in caso di rifiuto degli accertamenti e governava il requisito ai fini della partecipazione al concorso.

• protocollo comunale approvato con determinazione n. 1495 del 25-7-2022

  In particolare, mentre il protocollo del 2014, richiamato dal bando, consentiva di accertare il requisito di partecipazione al concorso anche mediante certificazione su base sintomatica, il successivo protocollo approvato con determinazione comunale n. 1495 del 25-7-2022 richiede l’effettuazione degli esami tossicologici e non consente, in caso di rifiuto, il rilascio della certificazione di idoneità sulla sola base sintomatica.

  Il protocollo del 2022 disciplina l’idoneità necessaria per l’esercizio dell’attività: la certificazione sanitaria deve essere fondata sugli esami tossicologici e non può basarsi soltanto su elementi sintomatici.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio, l’adozione durante il processo delle determinazioni richieste, accompagnata dalla conoscenza dei relativi contenuti, fa venir meno l’interesse a ottenere una pronuncia che imponga all’amministrazione di provvedere; le contestazioni sulla legittimità di quelle determinazioni devono essere rivolte contro gli atti adottati.
• Chi impugna l’assegnazione di titoli in una procedura selettiva deve dimostrare che l’annullamento richiesto può procurargli un’utilità concreta e attuale. La mera possibilità di ulteriori esclusioni, non provata né idonea a collocare il ricorrente in posizione utile, non soddisfa la prova di resistenza.
• Quando la lex specialis rinvia espressamente al protocollo vigente alla data della sua pubblicazione, il requisito di partecipazione va accertato secondo quel protocollo; una disciplina successiva non può essere applicata retroattivamente per introdurre una condizione di ammissione non prevista dal bando.
• La sufficienza della certificazione sanitaria ai fini della partecipazione a una selezione non esclude che, per il successivo esercizio dell’attività, l’amministrazione debba verificare il possesso e il mantenimento dei requisiti secondo la disciplina vigente al momento dell’esercizio.
• Se la lex specialis attribuisce alla commissione la valutazione dei titoli e la formazione della graduatoria, ma non le riserva in esclusiva le verifiche successive per il rilascio dei titoli, tali verifiche possono essere svolte dall’ufficio comunale funzionalmente competente al rilascio.

Come è indicizzato