Provvedimento AGCM A564 n. 30679 del 28/06/2023

Hera/Herambiente - prezzi del teleriscaldamento di Ferrara: avvio istruttoria per possibile abuso di posizione dominante

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato avvia un’istruttoria nei confronti di Hera S.p.A. e Herambiente S.p.A. per verificare se le modalità di determinazione delle tariffe del teleriscaldamento, soprattutto nella rete di Ferrara, possano integrare un abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 287/1990. Il procedimento nasce da segnalazioni su aumenti tariffari ritenuti eccessivi e sulla difficoltà di abbandonare la rete di TLR.

Origine del procedimento e segnalazioni

Dal settembre 2022 sono pervenute all’Autorità alcune segnalazioni relative all’onerosità delle tariffe del teleriscaldamento e alle difficoltà di distacco dalla rete. Una di queste, proveniente da una rete civica di condomìni e cittadini, riguardava specificamente Ferrara e contestava gli incrementi tariffari applicati da Hera dal mese di ottobre 2021. Secondo il segnalante, tali aumenti non sarebbero stati giustificati dall’andamento dei costi delle materie prime, anche perché il calore della rete di Ferrara deriverebbe prevalentemente dalla valorizzazione energetica dei rifiuti e dalla geotermia. La segnalazione criticava inoltre la tariffa fissa applicata alla componente geotermica dopo l’accordo con il Comune di Ferrara dell’ottobre 2022.

Parti coinvolte

Hera S.p.A. è la capogruppo dell’omonimo gruppo multiutility, attivo nei settori ambientale, idrico, energetico, dei servizi per l’illuminazione pubblica e delle telecomunicazioni; nel 2022 il gruppo ha realizzato un fatturato consolidato di circa 20 miliardi di euro. Herambiente S.p.A. è la società del gruppo operante nel settore ambientale, detenuta al 75% da Hera S.p.A. e al 25% da EWHL European Waste Holdings Limited; nel 2021 ha realizzato un fatturato consolidato di 432,7 milioni di euro.

Il settore del teleriscaldamento e le reti del gruppo Hera

Il teleriscaldamento è descritto come un sistema di fornitura di calore e acqua calda sanitaria alternativo ai sistemi tradizionali a caldaia a gas. Il calore può provenire da diverse fonti, tra cui gas naturale, biomasse, rifiuti, carbone e olio combustibile; una quota significativa è prodotta tramite cogenerazione. L’Autorità osserva che il servizio è diffuso soprattutto nel Nord e nel Centro Italia e che i principali operatori sono spesso ex municipalizzate integrate nei settori del gas ed elettrico.

Hera opera venticinque reti di teleriscaldamento registrate presso ARERA, localizzate in dodici Comuni e raggruppate in sette aree locali: Bologna, Imola, Modena, Ferrara, Forlì, Cesena e Ravenna. La rete di Ferrara è alimentata prevalentemente da rifiuti e geotermia, con un contributo residuale di gas; quelle di Bologna e Forlì utilizzano anche termovalorizzatori; Imola, Modena, Cesena e Ravenna sono alimentate da gas naturale.

Modalità tariffarie applicate da Hera

Le reti del gruppo sono gestite direttamente da Hera S.p.A., che è titolare sia dei contratti di vendita del calore sia di quelli di approvvigionamento a monte. Le tariffe praticate sono articolate in base alla dimensione dell’utenza e all’uso del calore, ma non differiscono sostanzialmente tra le diverse reti. Le formule monomie e binomie sono costruite in modo da seguire l’andamento del prezzo del gas naturale nel servizio di tutela; anche la tariffa "Teleriscaldamento condominio Hera" è indicizzata a un indice connesso al prezzo del gas.

Per Ferrara, dal 1° ottobre 2022, la convenzione con il Comune ha portato a separare la componente geotermica da quella non geotermica: per la quota geotermica è stata introdotta una tariffa fissa pari a 155 euro/MWht, mentre per la restante quota continuano a valere meccanismi legati al prezzo del gas.

Valutazioni dell’Autorità sul mercato rilevante e sulla dominanza

L’AGCM ritiene che il teleriscaldamento presenti caratteristiche di monopolio naturale, perché la rete non è replicabile in ciascuna area locale. Anche la sostituibilità con sistemi a caldaia a gas è considerata limitata: secondo l’Autorità, i prezzi del TLR eccedono spesso il costo evitato stimato da ARERA e i consumatori non riescono a valutare adeguatamente ex ante i costi e gli switching costs del passaggio a un sistema alternativo.

L’Autorità sottolinea inoltre che il TLR può utilizzare fonti energetiche diverse dal gas, come la termovalorizzazione dei rifiuti, e che in presenza di forti aumenti del gas questa differenza tecnologica può tradursi in una netta divergenza di costi. Per queste ragioni, ciascuna rete di teleriscaldamento viene considerata un mercato rilevante locale nel quale il gestore detiene una posizione dominante.

Condotte contestate e possibile abuso

Il procedimento riguarda un settore solo parzialmente regolato da ARERA, mentre il prezzo di vendita del calore agli utenti è liberamente determinato dal gestore e ricade quindi nell’ambito dell’art. 3, comma 1, lettera a), l. 287/1990.

L’Autorità osserva che, nel contesto del forte aumento del prezzo del gas registrato dal 2021, l’utilizzo di formule tariffarie agganciate al gas anche per reti alimentate prevalentemente da fonti non gas può trasferire sui consumatori un onere eccessivo e non giustificato dall’incidenza effettiva del gas nei costi di produzione. La criticità è ritenuta particolarmente rilevante per Ferrara, dove il calore immesso in rete proviene in larga parte da termovalorizzazione e geotermia. L’AGCM ritiene quindi prima facie possibile un abuso consistente in prezzi eccessivi e in extraprofitti non giustificati.

La riforma tariffaria di ottobre 2022 non viene considerata risolutiva: la componente da rifiuti resta legata a un riferimento al prezzo del gas e non si esclude che anche la tariffa fissa della componente geotermica possa risultare eccessiva.

Presupposti istruttori e avvio del procedimento

L’Autorità ritiene che, a partire dal 2021, le condotte di Hera S.p.A. e Herambiente S.p.A. possano configurare un abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera a), l. 287/1990. Viene quindi disposto l’avvio dell’istruttoria ex art. 14 l. 287/1990 nei confronti delle due società per accertare l’esistenza di possibili violazioni.

Termini del procedimento

Il provvedimento fissa in sessanta giorni dalla notifica il termine per l’esercizio del diritto di essere sentiti da parte delle società, con richiesta di audizione da presentare almeno quindici giorni prima della scadenza. Viene indicato il responsabile del procedimento nel dott. Fabio Massimo Esposito e stabilito che il procedimento dovrà concludersi entro il 31 luglio 2024.

Esito

Si tratta di un provvedimento di avvio istruttorio: non vi è ancora un accertamento di infrazione né l’irrogazione di sanzioni. L’oggetto dell’istruttoria è la possibile configurabilità di un abuso di posizione dominante nei prezzi del teleriscaldamento, con particolare attenzione alla rete di Ferrara.