Sentenza n. 2101/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di circa 900 mq di area privata sul fronte mare, in larga parte adibita a stabilimento balneare e strettamente interdipendente con le aree demaniali concesse alla controinteressata, ha impugnato la nota comunale dell’11 novembre 2025 che aveva archiviato il procedimento di decadenza relativo a due concessioni demaniali marittime del 17 aprile 2009, nonché la nota del 12 marzo 2026 che aveva respinto la diffida a riesaminare l’archiviazione e a dichiarare la decadenza, chiedendo inoltre l’avvio di un autonomo procedimento per l’affitto a una terza società del ramo d’azienda relativo al bar-ristorante. Con il primo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 46 e 47 cod. nav. e dell’art. 16, comma 8, del regolamento comunale sul demanio marittimo, oltre a travisamento, contraddittorietà e carenza istruttoria: a suo avviso, la mancata comunicazione entro trenta giorni del mutamento del legale rappresentante della concessionaria avrebbe imposto la decadenza, senza margini di valutazione. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 45-bis e 46 cod. nav. e dell’art. 16 del regolamento, violazione dell’obbligo di provvedere su fatti nuovi e invalidità derivata, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto avviare un nuovo procedimento per il subingresso della DB3 s.r.l. nella gestione del bar-ristorante, conseguente all’affitto di ramo d’azienda del 29 gennaio 2026. La controinteressata aveva eccepito il difetto di legittimazione e di interesse della ricorrente.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione e interesse. La ricorrente non è una mera proprietaria confinante: la concessione descrive l’area demaniale come asservita a uno stabilimento balneare posto su proprietà privata, e la documentazione dimostra la stretta interdipendenza funzionale e giuridica tra la parte privata, maggioritaria, e quella demaniale. Tale posizione è qualificata e differenziata; l’interesse concreto deriva anche dalla possibile riassegnazione dell’area mediante procedura di evidenza pubblica, alla quale la ricorrente potrebbe partecipare, oppure dalla mancata riassegnazione, con effetti sulla proprietà privata. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Quanto alla prima censura, l’art. 47 cod. nav. non rende automatica la decadenza: il Comune conserva un potere valutativo sulla rilevanza dell’inadempimento e sulla sua incidenza sul rapporto concessorio. La previsione regolamentare che impone di comunicare entro trenta giorni le variazioni della composizione societaria, a pena di decadenza, non trasforma tale potere in vincolato né costituisce un autovincolo che elimini ogni apprezzamento. Nel caso concreto, la modifica del legale rappresentante, obbligo di comunicazione previsto dal solo regolamento e non dal codice della navigazione, non soggetta ad approvazione ai sensi dell’art. 46 cod. nav., emersa anche attraverso la spontanea presentazione di osservazioni della concessionaria e intervenuta durante la stagione estiva, è stata ragionevolmente ritenuta un’inadempienza non tale da compromettere il rapporto. La nota del 12 marzo 2026 ha legittimamente rilevato che la diffida non apportava elementi nuovi rispetto a quelli già valutati nell’archiviazione. Quanto alla richiesta di avvio di un nuovo procedimento per il subingresso nella gestione del bar-ristorante, la censura è infondata perché dagli atti risulta che il locale ricade nell’area privata della ricorrente, non nell’area demaniale: la modifica gestionale non richiedeva quindi l’approvazione dell’autorità concedente e nessuna norma estende tale potere alle aree private circostanti. Spese compensate per la particolare complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 47 cod. nav.

  Con tutta evidenza, il riferimento alla decadenza (che, non a caso, la previsione di apertura dell’art. 47 cod. nav, qualifica in termini di possibilità, piuttosto che di obbligo) deve essere inteso nel quadro ricostruttivo dell’istituto (come già detto ,caratterizzato da una qualche possibilità di apprezzamento e non dall’automaticità) e non nei termini radicali di una “trasformazione” di una sua caratteristica fondamentale prospettati da parte ricorrente; deve pertanto ritenersi che, anche dopo la formulazione della detta previsione, l’Amministrazione comunale di Campo nell’Elba mantenesse quel potere valutativo in ordine alla “rilevanza dell’inadempimento” che la sentenza 2 aprile 2025, n. 622 della Sezione ha già riconosciuto in termini generali.

  La decadenza non consegue automaticamente a ogni inadempimento: l’amministrazione conserva un margine valutativo sulla rilevanza dell’inadempimento e sulla sua incidenza sul rapporto concessorio.

• art. 46 cod. nav.

  In questa prospettiva, i riferimenti inseriti nella nota 11 novembre 2025, prot. n. 16780 della Responsabile dell’Area Tecnica Edilizia e Urbanistica-Ufficio Demanio alla mancata previsione dell’obbligo di comunicare le modificazioni del legale rappresentante nel codice della navigazione (con tutta evidenza, si tratta, infatti, di obbligo previsto solo dal Regolamento comunale in materia), alla mancanza di un qualche obbligo di approvazione da parte del concedente della modifica dell’amministratore ai sensi dell’art. 46 cod. nav., alla spontanea ed indiretta “denuncia” del fatto ad opera della stessa controinteressata attraverso la presentazione delle osservazioni al piano degli arenili ed al fatto stesso che la modificazione sia intervenuta nel corso della stagione estiva vengano a delineare un quadro complessivo che ben si inquadra nel quadro di quelle piccole “inadempienze del concessionario che (non) compromettano lo svolgimento del rapporto” che la già richiamata T.A.R. Toscana sez. IV, 2 aprile 2025, n. 622 ha ritenuto sostanzialmente non idonee a legittimare un provvedimento di decadenza dalla concessione.

  La modifica dell’amministratore non richiede l’approvazione del concedente ai sensi dell’art. 46 cod. nav.; nel caso esaminato, la violazione del distinto obbligo di comunicazione regolamentare è stata valutata come inadempimento non compromissivo del rapporto.

• art. 45-bis cod. nav.

  Risulta pertanto evidente come si tratti di una modificazione gestoria che non doveva (e non deve) essere approvata dall’Autorità concedente, proprio perché non interessa l’area demaniale e come non sussista alcuna norma che autorizzi l’estensione del potere autorizzatorio anche alle aree private circostanti, come sostanzialmente prospettato da parte ricorrente, senza che a nulla possa rilevare, in contrario, il generico riferimento al potere di vigilanza dell’Amministrazione operato negli atti conclusionali o ad altre e diverse vicende.

  Il potere autorizzatorio relativo alla gestione dell’area demaniale non si estende alla gestione di attività svolte su aree private circostanti; nel caso deciso, il bar-ristorante ricadeva nella proprietà privata e il subingresso nella sua gestione non richiedeva approvazione dell’autorità concedente.

• art. 16, comma 8, Regolamento comunale sulla gestione del demanio marittimo

  Con tutta evidenza, il riferimento alla decadenza (che, non a caso, la previsione di apertura dell’art. 47 cod. nav, qualifica in termini di possibilità, piuttosto che di obbligo) deve essere inteso nel quadro ricostruttivo dell’istituto (come già detto ,caratterizzato da una qualche possibilità di apprezzamento e non dall’automaticità) e non nei termini radicali di una “trasformazione” di una sua caratteristica fondamentale prospettati da parte ricorrente; deve pertanto ritenersi che, anche dopo la formulazione della detta previsione, l’Amministrazione comunale di Campo nell’Elba mantenesse quel potere valutativo in ordine alla “rilevanza dell’inadempimento” che la sentenza 2 aprile 2025, n. 622 della Sezione ha già riconosciuto in termini generali.

  L’obbligo regolamentare di comunicare le variazioni societarie entro trenta giorni, pur assistito dalla previsione della decadenza, non rende automatica la decadenza né elimina il potere dell’amministrazione di valutare la rilevanza dell’inadempimento.

• Ad. plen. Cons. Stato, 9 dicembre 2021, n. 22

  In particolare, la già citata decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ed alcune decisioni successive hanno precisato come si tratti di due requisiti dell’azione diversi e che devono necessariamente concorrere ai fini della valida proposizione dell’azione giurisdizionale, secondo una sistematica complessiva che obbliga il “giudice procedente, …(a) pregiudizialmente verificare l’esistenza in capo alla parte ricorrente: - di una posizione qualificata e differenziata (avente consistenza di interesse legittimo), correlata al bene della vita oggetto di esercizio del pubblico potere, idonea a distinguere il ricorrente da ogni altro consociato (accertamento strumentale alla verifica della legittimazione al ricorso); - di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente, suscettibile, pertanto, di essere beneficiato - e, dunque, di trarre un’utilità effettiva - da un’eventuale sentenza di accoglimento della propria impugnazione (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; sez. VI, 14 giugno 2021 n. 4598)” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 28 gennaio 2022, n. 3, relativa alle misure di prevenzione antimafia, ma pienamente estensibile, per quello che riguarda le categorie processuali generali, alla vicenda che ci occupa).

  Legittimazione e interesse a ricorrere sono requisiti distinti e concorrenti: la prima richiede una posizione qualificata e differenziata correlata al bene della vita, il secondo una lesione concreta e attuale suscettibile di utilità effettiva dall’accoglimento.

Massime di principio

• La legittimazione a impugnare un provvedimento relativo a una concessione demaniale non è riservata agli operatori economici del settore né deriva dalla sola vicinitas: può spettare al proprietario di un’area privata quando la concessione e la configurazione concreta dello stabilimento attestino una stretta interdipendenza funzionale e giuridica tra l’area privata e quella demaniale.
• La legittimazione e l’interesse a ricorrere sono condizioni distinte e devono concorrere: la legittimazione dipende dalla titolarità di una posizione qualificata e differenziata correlata al bene della vita; l’interesse richiede una lesione concreta e attuale e una possibile utilità effettiva dall’accoglimento.
• La previsione regolamentare che collega la decadenza da una concessione demaniale alla violazione di un obbligo di comunicazione non trasforma, da sola, il potere di decadenza in un potere vincolato: l’amministrazione può valutare la rilevanza dell’inadempimento e la sua incidenza sul rapporto concessorio.
• Il potere autorizzatorio dell’autorità concedente in materia di gestione di un’area demaniale non può essere esteso, in assenza di una specifica base normativa, a modifiche gestionali riguardanti attività svolte su aree private circostanti.

Come è indicizzato