Sentenza n. 8025/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha chiesto la riforma della sentenza del TAR che aveva accolto in parte i ricorsi di dipendenti a tempo indeterminato addetti all'ufficio legale interno, iscritti nella sezione speciale dell'albo. L'appello ha contestato quattro statuizioni: (1) l'illegittimità dell'esclusione dei compensi in caso di sentenza favorevole all'ente con integrale compensazione delle spese, sostenendo che l'art. 9, comma 6, d.l. 90/2014 lasciasse tale scelta alla discrezionalità regolamentare; (2) l'annullamento della regola transitoria che applicava il nuovo regime alle sole controversie instaurate dal 1° marzo 2024, anziché anche alle sentenze favorevoli depositate da quella data, deducendo ragionevolezza, limiti di stanziamento e assenza di copertura per il passato; (3) l'illegittimità del riconoscimento automatico di compensi al direttore dell'ufficio legale anche senza partecipazione alla singola controversia, invocando le funzioni di coordinamento, l'iscrizione all'albo speciale e la disciplina contrattuale; (4) l'annullamento del termine minimo di sei mesi dalla riscossione prima della liquidazione, giustificato dall'esigenza di accorpare le erogazioni e semplificare i procedimenti interni. Per ciascun motivo ENAC ha dedotto anche illogicità della motivazione e violazione o falsa applicazione dell'art. 9, comma 6, d.l. 90/2014; per il terzo e il quarto ha richiamato anche l'art. 23, comma 2, l. 247/2012.

La decisione

L'appello è stato respinto integralmente e resta ferma la sentenza del TAR. Sul primo motivo, l'art. 9, comma 6, d.l. 90/2014 riconosce la spettanza dei compensi ai dipendenti, in caso di sentenza favorevole con integrale compensazione delle spese, rimettendo alla disciplina regolamentare modalità e quantificazione, non l'esclusione aprioristica del diritto; gli artt. 91 e 92 c.p.c. regolano la liquidazione delle spese processuali e non modificano tale conclusione. Sul secondo motivo, il presupposto per la maturazione del diritto è il deposito della sentenza favorevole, mentre riscossione e passaggio in giudicato rilevano per esigibilità e liquidazione; è quindi illegittimo ancorare il regime transitorio alla data di instaurazione del giudizio, in contrasto con il criterio legislativo riferito alle sentenze depositate e senza che l'assenza di stanziamenti giustifichi un diverso presupposto. Sul terzo motivo, i compensi professionali spettano in ragione dell'attività di assistenza e patrocinio effettivamente svolta: è perciò illegittima la loro attribuzione automatica al direttore dell'ufficio a prescindere dalla partecipazione concreta alla controversia. Sul quarto motivo, è illegittimo il termine dilatorio minimo di sei mesi dalla riscossione, perché privo di ragionevole e compiuta giustificazione e lesivo di un diritto già esigibile; l'esigenza organizzativa di coordinare le erogazioni può essere perseguita senza un vincolo inderogabile di tale durata. Le spese del grado d'appello sono state integralmente compensate per la peculiarità della fattispecie e la complessità di alcune questioni.

Norme richiamate

• art. 9, comma 6, d.l. 90/2014

  Emerge chiaramente dal testo della disposizione che «In tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese […] dopo sentenza favorevole alle amministrazioni pubbliche […] ai dipendenti, ad esclusione del personale dell’Avvocatura dello Stato, sono corrisposti compensi professionali […]». Se ne ricava - tanto più alla luce del secondo periodo della disposizione (su cui cfr. infra) - la spettanza nell’an del compenso ai dipendenti in caso di sentenza favorevole all’amministrazione con compensazione delle spese di lite, venendo rimandato alla disciplina regolatoria il quomodo e quantum di tali compensi.

  La disposizione attribuisce ai dipendenti, salvo il personale dell'Avvocatura dello Stato, il diritto ai compensi professionali in caso di sentenza favorevole con integrale compensazione delle spese; il regolamento può disciplinarne modalità e misura, ma non escluderne aprioristicamente la spettanza.

• art. 9, comma 8, d.l. 90/2014

  Del resto, è la stessa norma primaria che, laddove stabilisce ex se il regime intertemporale di applicazione, fa riferimento alle «sentenze depositate successivamente alla data di entrata in vigore del […] decreto» (cfr. l’art. 9, comma 8, primo periodo, d.l. n. 90 del 2014 in relazione alla suddetta disciplina di cui al comma 6, primo periodo; cfr. anche l’art. 9, comma 2, d.l. n. 90 del 2014 in relazione all’abrogazione della disciplina sui compensi dovuti all’Avvocatura dello Stato in caso di disposta compensazione delle spese di lite e delle altre disposizioni indicate).

  Il regime intertemporale individua nelle sentenze depositate il criterio temporale rilevante; la disciplina regolamentare non può sostituirlo con la data di instaurazione del giudizio.

• art. 9, commi 1 e 3, d.l. 90/2014

  La normativa primaria è chiara nel prevedere che l’attribuzione dei corrispettivi in funzione delle vicende processuali collegate alle spese di lite spettino agli «avvocati dipendenti delle amministrazioni» (cfr. l’art. 9 d.l. n. 90 del 2014, comma 3; cfr. anche il comma 1 della medesima disposizione); del resto dette somme, anche allorché sganciate dalla condanna alle spese, configurano pur sempre dei «compensi professionali» (art. 9, comma 6, cit.; cfr. anche, nuovamente, il comma 1): il che rende evidente come gli stessi siano dovuti appunto in funzione dell’attività “professionale” svolta, e dunque del patrocinio e assistenza legale continuativa a beneficio dell’amministrazione.

  I compensi professionali spettano in funzione dell'attività professionale di patrocinio e assistenza legale effettivamente svolta a favore dell'amministrazione, non per il solo fatto di ricoprire un incarico direttivo.

• art. 9, comma 8, d.l. 90/2014

  In tale contesto, anche laddove rimanda all’adeguamento dei regolamenti e contratti collettivi per l’applicazione della nuova disciplina (cfr. l’art. 9, comma 8, cit., secondo periodo: «I commi 3, 4 e 5 e il secondo e il terzo periodo del comma 6 nonché il comma 7 si applicano a decorrere dall’adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di cui al comma 5, da operare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto»), la legge lascia comunque intatti i presupposti integrativi delle fattispecie, sicché ai medesimi - sia pur a far data da quando stabilito, sulla base del regime di decorrenza - occorre far riferimento per l’applicazione della nuova disciplina.

  Il rinvio all'adeguamento regolamentare determina la decorrenza applicativa delle disposizioni indicate, ma non altera i presupposti sostanziali delle fattispecie; per i compensi correlati a una sentenza, il presupposto resta il deposito della pronuncia.

• artt. 91 e 92 c.p.c.

  Di qui la confermata illegittimità del regolamento Enac laddove esclude tout court in termini aprioristici, non prevedendola in alcun modo e caso, l’attribuzione di tali corrispettivi in ipotesi di compensazione delle spese di lite con sentenza favorevole all’Ente, e la contestuale infondatezza del motivo di gravame, a nulla rilevando il richiamo degli artt. 91 e 92 Cod. proc. civ. che si limitano a regolare il regime delle spese di lite nell’ambito del processo.

  Le norme processuali sulla condanna e compensazione delle spese disciplinano il rapporto processuale tra le parti, ma non determinano né escludono il distinto diritto dei dipendenti pubblici ai compensi professionali previsto dall'art. 9, comma 6, d.l. 90/2014.

• art. 4, commi 1-3, del regolamento ENAC n. 1 del 7 agosto 2024

  Al riguardo, la previsione di un termine dilatorio minimo e vincolante conseguente alla riscossione, determinato peraltro nella misura non trascurabile di sei mesi, non trova in effetti ragionevole giustificazione - né una compiuta motivazione - a fronte di un diritto già maturato all’esito dell’adozione della sentenza favorevole con condanna alle spese e divenuto esigibile in conseguenza dell’effettiva riscossione delle somme (art. 4, comma 1 e 2), diritto la cui soddisfazione risulta dunque senz’altro sfavorevolmente incisa dalla regola controversa.

  Dopo la riscossione delle somme il credito è esigibile; un termine dilatorio minimo e vincolante di sei mesi per la liquidazione è illegittimo se non adeguatamente giustificato e se pregiudica la soddisfazione del diritto.

Massime di principio

• Quando una norma primaria dispone che, in caso di sentenza favorevole all'amministrazione con integrale compensazione delle spese, ai dipendenti sono corrisposti compensi professionali, il regolamento può disciplinarne modalità e quantificazione, ma non può escludere in via generale e aprioristica la spettanza del compenso.
• Se il diritto al compenso professionale è collegato a una sentenza favorevole, il suo presupposto di maturazione è il deposito della sentenza; l'instaurazione del giudizio non può sostituire tale criterio per determinare l'ambito temporale della disciplina.
• I compensi professionali degli avvocati dipendenti pubblici sono correlati all'attività professionale effettivamente svolta in patrocinio e assistenza dell'amministrazione; non possono essere attribuiti automaticamente a un responsabile dell'ufficio che non abbia partecipato alla controversia.
• Una volta riscossi i compensi dovuti, l'amministrazione non può differirne la liquidazione imponendo un termine minimo e inderogabile di sei mesi privo di adeguata giustificazione; le esigenze organizzative possono essere perseguite con modalità meno pregiudizievoli.

Come è indicizzato