Ordinanza del 03/06/2025 n. 115 - Corte di giustizia tributaria di primo grado di Udine

Rimessione alla Corte costituzionale sul contributo di funzionamento dell’AGCM

L’ordinanza della Corte di giustizia tributaria di primo grado di Udine riguarda il contributo destinato al funzionamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), richiesto per il 2023 alle imprese soggette alla soglia di fatturato prevista dalla legge. La Corte solleva d’ufficio questione di legittimità costituzionale della disciplina che pone il contributo a carico dei soli imprenditori con fatturato superiore a 50 milioni di euro.

Ricorsi e svolgimento del giudizio

La società A. di V. S.p.A. ha impugnato una cartella di pagamento notificata il 26 marzo 2024, emessa da Agenzia delle entrate-Riscossione per conto dell’AGCM. La cartella si riferisce al ruolo n. 2024/000710, reso esecutivo il 15 dicembre 2023, e al contributo previsto dall’art. 5-bis della legge n. 27/2012 per gli oneri di funzionamento dell’Autorità nell’anno 2023.

La ricorrente ha contestato la legittimità della disciplina, sostenendo che essa discrimina operatori in situazioni omogenee e finanzia tutte le funzioni dell’AGCM, comprese quelle non riferibili alle imprese obbligate. Ha chiesto l’annullamento degli atti e, in via preliminare, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 267 TFUE.

L’Agente della riscossione di Udine ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, rilevando che le censure riguardano il merito della pretesa e non vizi formali della cartella o della notificazione. L’AGCM non si è costituita.

Con memoria del 9 maggio 2025, le difese hanno chiesto la riunione dei procedimenti RGR nn. 230/2024, 231/2024 e 232/2024, relativi a ricorsi di altre società contro cartelle riferite al medesimo contributo e a ruoli indicati negli atti. La Corte ha riunito i quattro procedimenti per connessione oggettiva impropria, essendo fondati sui medesimi motivi, e li ha trattati congiuntamente all’udienza pubblica del 21 maggio 2025. Non essendo intervenuta conciliazione, ha riservato la decisione.

Normativa contestata e questioni sollevate dalle ricorrenti

La controversia investe l’art. 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, introdotti dall’art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Le ricorrenti non contestano la regolarità formale della pretesa o dell’attività di riscossione, ma la legittimità costituzionale e unionale del regime del contributo.

Le ricorrenti hanno richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 269/2017, che aveva riconosciuto la natura tributaria del contributo e ritenuto legittima la scelta di gravare le imprese di maggiori dimensioni. Hanno tuttavia contestato l’assunto secondo cui le imprese sopra soglia sarebbero le destinatarie prevalenti dell’attività dell’AGCM. Secondo i dati statistici da loro prodotti, nel periodo 2018-2023 metà delle 272 imprese coinvolte nei procedimenti erano sotto soglia; nel 2023 queste ultime sarebbero state più del triplo delle imprese sopra soglia.

Le censure prospettate riguardano, tra l’altro, la disparità tra imprese sopra e sotto la soglia di 50 milioni di euro, il finanziamento di funzioni dell’AGCM non riferibili alle imprese contribuenti, possibili effetti sulla concorrenza e sull’indipendenza dell’Autorità, nonché il trattamento delle imprese straniere operanti in Italia. Sono stati invocati anche i principi europei di eguaglianza, non discriminazione, proporzionalità e tutela del patrimonio, gli artt. 49 e seguenti e 63 e seguenti TFUE e la disciplina sugli aiuti di Stato di cui all’art. 107 TFUE.

Giurisdizione e scelta di sollevare la questione costituzionale

La Corte ritiene sussistente la giurisdizione tributaria, in ragione della natura tributaria del contributo e del carattere pieno ed esclusivo della giurisdizione sulle controversie relative ai tributi e agli atti del procedimento. Richiama, tra l’altro, le pronunce della Corte costituzionale nn. 256/2007 e 269/2017, nonché la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, compresa la sentenza n. 8870 del 3 maggio 2016 e l’ordinanza n. 10577 del 4 giugno 2020.

Quanto alla richiesta delle ricorrenti di rinvio pregiudiziale alla CGUE, la Corte ritiene prioritario investire la Corte costituzionale, alla luce dei principi sulla doppia pregiudizialità elaborati nelle sentenze costituzionali nn. 269/2017 e 63/2019. Considera che nel caso non vi sia una disposizione europea specifica direttamente applicabile, ma una contestata incompatibilità della disciplina nazionale con principi e fonti dell’Unione; esclude quindi che la normativa interna possa essere disapplicata direttamente in base al diritto unionale. La questione è rilevante perché la decisione dei ricorsi richiede l’applicazione delle disposizioni censurate e, secondo la Corte, il loro tenore letterale non consente un’interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente conforme.

Dubbi di costituzionalità: capacità contributiva e ragionevolezza

La Corte dubita della compatibilità della disciplina con gli artt. 53, primo e secondo comma, e 3 Cost. Il contributo grava soltanto su società di capitali sopra soglia, mentre restano esclusi i cittadini, le pubbliche amministrazioni, le società sotto soglia, i soggetti diversi dalle società di capitali e le imprese straniere prive di stabile organizzazione o iscrizione rilevante in Italia, anche quando operino sul mercato italiano e possano essere sottoposti ai controlli dell’AGCM.

Secondo l’ordinanza, il fatturato non coincide necessariamente con la redditività o con la capacità contributiva: imprese con ricavi analoghi possono conseguire profitti differenti, anche in funzione del settore, e un fatturato elevato può accompagnarsi a una perdita di esercizio. La Corte osserva inoltre che la soglia determina un salto impositivo: un’impresa con fatturato di 49.999.999 euro non paga il contributo, mentre una con 50.000.001 euro vi è assoggettata.

È censurato anche il limite massimo del contributo, pari a cento volte la misura minima, indicata nell’ordinanza come 0,08 per mille del fatturato e successivamente ridotta allo 0,059 per mille. Secondo la Corte, il meccanismo può comportare che il prelievo, oltre una determinata soglia, diventi meno che proporzionale e persino regressivo rispetto alla capacità contributiva.

Dati sull’attività dell’AGCM e superamento della premessa della sentenza n. 269/2017

La sentenza costituzionale n. 269/2017 aveva ritenuto non irragionevole la contribuzione delle imprese di maggiori dimensioni, assumendo che esse fossero, in base all’id quod plerumque accidit, le destinatarie prevalenti dell’attività dell’AGCM e le principali responsabili dei relativi costi. Aveva inoltre considerato ragionevoli il limite massimo e l’assenza di progressività, per evitare sia un eccessivo onere per singoli operatori sia la formazione di “super-finanziatori” capaci di compromettere l’indipendenza dell’Autorità.

La Corte rimettente ritiene che tale premessa fattuale debba essere rivalutata alla luce delle statistiche sull’attività sanzionatoria dell’AGCM:

• nel periodo 2012-2014, su 66 procedimenti conclusi con provvedimento sanzionatorio, 17 riguardavano società di capitali con ricavi inferiori a 50 milioni; uno di tali procedimenti coinvolgeva 20 società sotto soglia;
• nel biennio 2016-2017, su 121 imprese controllate, 65 erano sotto soglia e 56 sopra soglia;
• nel periodo 2018-2023, su 272 imprese verificate, 136 erano sotto soglia e 136 sopra soglia.

Da questi dati la Corte ricava che l’attività di vigilanza risulta sostanzialmente equivalente tra le due categorie e che non emergono elementi empirici per affermare, in via generale, che i controlli sulle imprese sopra soglia siano più numerosi, complessi o costosi. Rileva inoltre che le funzioni dell’AGCM si estendono a una pluralità di settori e soggetti economici, senza dipendere dalla forma societaria o dal superamento della soglia di fatturato.

Profili di diritto dell’Unione europea

La questione è prospettata anche in riferimento all’art. 117 Cost., in relazione al diritto dell’Unione, e in particolare al principio generale di non discriminazione, alla direttiva (UE) 2019/1 dell’11 dicembre 2018 (direttiva ECN+), agli artt. 101, 102 e 103 TFUE, al regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002, all’art. 4, par. 3, TUE e agli artt. 20 e 21, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La direttiva ECN+, recepita in Italia con il d.lgs. 8 novembre 2021, n. 185, richiede che le autorità nazionali garanti della concorrenza dispongano di risorse sufficienti. Il suo considerando 8 richiama la necessità di garantire parità di condizioni alle imprese operanti nel mercato interno; l’art. 2, n. 10, definisce impresa, ai fini degli artt. 101 e 102 TFUE, qualsiasi entità che svolge un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico e dalle modalità di finanziamento. L’art. 5, par. 1, impone agli Stati membri di assicurare personale qualificato e risorse finanziarie, tecniche e tecnologiche adeguate. La Corte osserva che la direttiva lascia agli Stati discrezionalità sulla fonte di finanziamento, ma non legittimerebbe criteri discriminatori nella ripartizione del contributo.

L’ordinanza richiama la sentenza della CGUE 7 settembre 2023, causa C-226/22, Nexive Commerce, EU:C:2023:637, relativa al finanziamento dell’AGCOM da parte degli operatori postali. Secondo la Corte rimettente, da tale decisione si ricava che gli operatori sottoposti all’attività di regolazione possono trovarsi in una situazione comparabile e che l’intensità del controllo non è, di per sé, un criterio rilevante per differenziare il finanziamento. I principi sono ritenuti pertinenti anche alla distinzione tra imprese sopra e sotto soglia.

La Corte considera inoltre che l’esenzione delle imprese sotto soglia e di altri soggetti operanti sul mercato potrebbe contrastare con gli artt. 20 e 21 della Carta, che sanciscono l’eguaglianza e vietano discriminazioni, anche fondate sul patrimonio. Ritiene altresì che il finanziamento dell’AGCM da parte di imprese sottoposte ai suoi poteri ispettivi e sanzionatori possa incidere sull’indipendenza e sull’efficacia dell’Autorità, con possibile violazione del principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, par. 3, TUE e rischio per gli obiettivi dell’Unione in materia di concorrenza e funzionamento del mercato interno.

Dispositivo ed effetti processuali

La Corte di giustizia tributaria di Udine solleva la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge n. 287/1990, introdotti dall’art. 5-bis, comma 1, del d.l. n. 1/2012, convertito dalla legge n. 27/2012, nella parte in cui il contributo per il funzionamento dell’AGCM è applicato ai soli imprenditori con fatturato superiore a 50 milioni di euro. I parametri indicati sono gli artt. 3, 53 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione alle fonti e ai principi dell’Unione sopra richiamati.

Il giudizio tributario è sospeso e gli atti sono trasmessi alla Corte costituzionale. L’ordinanza dispone inoltre che la segreteria la notifichi alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e la comunichi ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.